Система власти в Китае

Власть и общество

03.03.2014 20:06

Михаил Хазин

90

Опасность бездействия перевешивает риски, связанные с движением. Китаю остается только надеяться, что его вожди признают эту истину и будут двигаться вперед, даже не зная точно, куда именно направляются. В XX веке Китай пережил три революции. Первая – падение династии Цин в 1911 г., когда рухнула традиционная система управления. После затяжного периода борьбы за власть произошла вторая революция – в 1949 году Мао Цзэдун и компартия одержали победу в гражданской войне и объявили о создании Китайской Народной Республики. Период жесткого и непредсказуемого правления Мао закончился только с его смертью в 1976 году.

Третья революция все еще продолжается, и пока ее результаты кажутся более позитивными. Она началась в 1977 г., когда к власти пришел Дэн Сяопин. Благодаря начатым им беспрецедентным реформам Китай превратился в одного из лидеров мировой экономики, сотни миллионов человек выбрались из нищеты и началась массовая миграция в города. Революция распространилась и на годы правления преемников Дэн Сяопина – Цзян Цзэминя, Ху Цзиньтао и Си Цзиньпина.

Конечно, революция, начатая Дэн Сяопином, не коснулась одного важного аспекта – Компартия Китая (КПК) сохранила монополию на политическую власть. Однако расхожее представление, что с 1977 г. в КНР происходили экономические преобразования, но не было политических реформ, не совсем верно: как сказал один китайский политик в частной беседе в 2002 г., политические изменения "происходили тихо, вдали от посторонних глаз".

Условия, в которых функционирует сегодня центральное правительство Китая, значительно отличаются от тех, что были при Дэн Сяопине. Во-первых, китайские лидеры постепенно становятся слабее относительно друг друга и остального общества в целом. Во-вторых, в обществе, экономике и бюрократии множится число групп интересов, и руководители страны вынуждены это учитывать. В-третьих, китайскому руководству приходится иметь дело с населением, обладающим гораздо большими ресурсами – включая деньги, профессиональные навыки и информацию, – чем когда-либо раньше.

По этим причинам управлять Китаем сейчас сложнее, чем во времена Дэн Сяопина. Пекин отреагировал на изменения, включив общественное мнение в процесс принятия решений, но основные политические структуры остались прежними. Однако китайские руководители заблуждаются, если считают, что смогут и дальше обеспечивать политическую и социальную стабильность, не реформируя систему управления. Китаю со слабым государством и сильным гражданским обществом потребуется совершенно иная политическая структура. Чтобы разрешать конфликты, учитывать различные интересы и распределять ресурсы, необходимо правовое регулирование с мощными механизмами – судами и законодательными органами. Также нужно совершенствовать нормативную базу, повышать прозрачность и ответственность власти. Если этого не произойдет, риск политической нестабильности в будущем окажется значительно выше, чем за 40 с лишним лет. Учитывая глобальную значимость страны, последствия ощутят и соседи Китая, и весь мир. Предыдущие реформы создали условия, к которым руководители страны должны быстро адаптироваться. Реформы – как езда на велосипеде: вы или продолжаете двигаться вперед, или падаете.

НЕ ВСЕ ЛИДЕРЫ ОДИНАКОВЫ

Как утверждал немецкий социолог Макс Вебер, у власти бывает три источника: традиция, способности и харизма конкретного лидера либо конституционные и правовые нормы. В период реформ Китай отошел от первых двух типов легитимации власти и сместился к некому подобию третьего варианта.

Для Дэн Сяопина, как и Мао Цзэдуна, источниками власти были традиция и харизма. А вот его преемники зарабатывали легитимность по-разному. Цзян Цзэминя (1989–2002 гг.) и Ху Цзиньтао (2002–2012 гг.) лидерами назвал сам Дэн Сяопин, а приход к власти Си Цзиньпина в 2012 г. стал результатом коллективного политического процесса внутри КПК. Со временем появились критерии отбора верховных руководителей, включая показатели работоспособности и опросы внутри партии, введены ограничения по сроку полномочий и возрасту. Эти нормы важны, но их нельзя считать законом – они остаются неофициальными, неполными и могут быть отменены. Тем не менее налицо кардинальное изменение по сравнению с неопределенной и неустойчивой эпохой Мао Цзэдуна.

С изменением основ легитимности преемники Дэн Сяопина ощутили, как уменьшились их возможности единолично проводить ту или иную политику. Хотя Дэн Сяопин не обладал такой абсолютной властью, как Мао, и ему приходилось консультироваться с влиятельными коллегами, когда дело касалось стратегических решений, после этого он мог действовать властно и уверенно. Более того, масштаб и сфера его полномочий были огромны. Помимо экономических реформ, Дэн Сяопин принял ряд ключевых решений, включая инициирование политики "одна семья – один ребенок" в 1979 г., подавление протестов движения "Стена демократии" в том же году, объявление военного положения и ввод войск в Пекин в 1989 году. Дэн Сяопин чувствовал себя достаточно уверенно, чтобы не акцентировать вопрос о Тайване и оставить его решение будущим поколениям.

Цзян Цзэминь, Ху Цзиньтао и Си Цзиньпин более ограничены в своей власти. Разницу наглядно показали события конца 2012 и начала 2013 гг., когда Си сменил Ху. В 1970-х гг., чтобы выстроить отношения с Японией, Дэн Сяопин дистанцировался от взрывоопасных националистических вопросов относительно суверенитета спорных островов Дяоюйдао (которые японцы называют Сенкаку). В свою очередь Си Цзиньпин, едва заняв высший государственный пост в сентябре 2012 г. и стремясь консолидировать власть, посчитал необходимым резко ответить на заявления Японии о национализации островов.

Иными словами, Китай прошел путь от сильных лидеров, пользовавшихся огромным личным авторитетом, до руководителей, ограниченных коллективным принятием решений, сроком полномочий и другими нормами, общественным мнением и собственным технократизмом. Как сказал один высокопоставленный китайский дипломат в личной беседе в 2002 г., "Мао и Дэн могли решать, Цзян и нынешние лидеры должны консультироваться".

Современные руководители отличаются от Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина еще одним: они считают главной задачей не радикальные изменения, а поддержание и совершенствование системы. Цели Дэн Сяопина заключались в трансформации. Он стремился толкнуть Китай вверх по экономической лестнице и продвинуть в мировой властной иерархии, и ему это удалось. Дэн открыл КНР для иностранных знаний, способствовал поездкам молодых людей за границу (подход сформировался благодаря периоду его собственного становления, который прошел во Франции и Советском Союзе), в итоге относительные преимущества в торговле и образовании дали потрясающие результаты.

Приход к власти Цзян Цзэминя, преемника Дэн Сяопина, ознаменовал изменение стиля руководства: после протестов на площади Тяньаньмэнь в 1989 г. и сторонники реформ, и те, кто относился к преобразованиям настороженно, считали его способным и неопасным лидером. В конечном итоге он встал на сторону быстрых преобразований. При Цзян Цзэмине Китай вступил в ВТО, осуществил первый пилотируемый космический полет. Кроме того, впервые было заявлено, что КПК должна привлечь в свои ряды огромное число талантливых и профессионально подготовленных людей. В период его 13-летнего правления экономика Китая росла в среднем на 9,7% в год.

Тем не менее Цзян Цзэминь в силу характера и сложившихся обстоятельств не стал реформатором, как Дэн Сяопин. Инженер по образованию, он был практиком и поэтому сосредоточился на том, чтобы заставить все механизмы работать. Например, в 1992 г. Цзян заявил группе американцев, что, находясь с визитом в Чикаго за 10 лет до этого, уделил особое внимание городской системе сбора мусора, надеясь понять, как решить проблему завалов из арбузных корок дома. Затем он похвастался американцам, что на посту мэра Шанхая смог построить спиралевидные въезды на мост, что позволило сэкономить пространство и не переселять жителей. Это нельзя назвать кардинальными социальными преобразованиями, но деятельность Цзян Цзэминя реально изменила жизнь простых китайцев.

Ху Цзиньтао и его премьер Вэнь Цзябао оказались реформаторами еще в меньшей степени. Эволюционный путь можно было предсказать еще в 2002 г., до того как Ху Цзиньтао занял пост. "Еще одной тенденцией станет коллективное руководство вместо единоличного лидера", –


сказал мне тогда высокопоставленный китайский дипломат. "Будущее руководство станет коллективным, более демократичным, его представители будут стремиться к консенсусу, который придет на смену волевым решениям единоличного лидера. Но побочным фактором окажется уменьшение власти руководителей. Им сложнее принимать смелые решения, когда этого потребуют обстоятельства". Ху не осуществил каких-либо политических или экономических преобразований, его самым заметным достижением стало улучшение отношений с Тайванем. Годы пребывания Ху Цзиньтао у власти снисходительно можно интерпретировать как "переваривание" радикальных реформ, запущенных Дэн Сяопином и Цзян Цзэминем.

После выдвижения на пост лидера компартии в ноябре 2012 г. Си Цзиньпин серьезно укрепил свою власть, что вызвало активные дебаты о грядущих реформах, несмотря на введенные им ограничения свободы слова. Суть дебатов сводилась к следующему: как стимулировать рост экономики и в какой степени политические изменения являются обязательным условием экономического прогресса.

После заседания ЦК КПК в ноябре 2013 г. (Третий пленум) Си Цзиньпин и его аппарат выразили намерение "комплексно углубить реформы" и создали специальную рабочую группу. Необходимость появления подобного органа свидетельствует о том, что многие политические разногласия пока сохраняются, и центральное правительство хочет сосредоточиться на преобразованиях по крайней мере до 2020 года. Но этот путь нельзя назвать вполне определенным, поскольку в некоторых сферах Китаю необходимо углубление рыночных отношений, в других – децентрализация, а в третьих – напротив, централизация.

Хотя многие спорные моменты сохраняются, суть формирующейся политики сводится к ведущей роли рынка в распределении ресурсов, в то время как Пекин будет регулировать отношения между государственными предприятиями и частными фирмами, упрощая бюрократические процедуры. Иностранцам может понравиться обещание "облегчить доступ инвестиций, ускорить создание зон свободной торговли и расширить открытость материковых и прибрежных районов". Такой курс будет иметь и политические последствия, поэтому в коммюнике пленума упоминается необходимость изменений в судебной системе и местных органах власти, а также неопределенно говорится о расширении прав сельских жителей. Решение создать Комитет национальной безопасности свидетельствует о том, что руководство Китая придает особое значение вопросам внутренней и внешней безопасности. Стране предстоит долгий путь.

РАСКОЛОТОЕ ОБЩЕСТВО

Изменение стиля индивидуального лидерства совпало с другим тектоническим сдвигом: произошла плюрализация общества, экономики и бюрократии. В эпоху Мао Цзэдуна руководители утверждали, что служат только интересам китайского народа. Работа правительства заключалась в том, чтобы подавлять непокорных и просвещать население, рассказывая ему о его истинных интересах. Управление было связано не с примирением разногласий, а с их уничтожением.

Однако после смерти Мао произошла фрагментация китайского общества и бюрократии, поэтому Пекину стало труднее принимать решения и реализовывать тот или иной курс. Чтобы справиться с этим вызовом, китайское правительство, особенно после ухода Дэн Сяопина, разработало авторитарную, но эффективную систему, позволяющую сбалансировать основные географические, функциональные, групповые и политические интересы путем представительства на самом высоком уровне КПК. Хотя способы политического самовыражения по-прежнему ограничены, а процесс принятия решений непрозрачен, сегодня китайские руководители скорее пытаются разрешить, а не подавить конфликты противоборствующих интересов. Репрессии применяются, только если конфликт рассматривается как серьезная угроза. Руководство пытается включить в свой состав рядовых представителей различных групп, используя жесткие меры против лидеров антиправительственных движений.

Многие влиятельные группы интересов в Китае сегодня являются экономическими по своей сути. Профсоюзы и менеджмент находятся в противоречии относительно условий труда и зарплат. Китайские компании все больше напоминают западные корпорации, лишь отчасти подчиняясь партийным директивам. Например, как отмечает Табита Мэллори, происходит активная приватизация в рыболовной отрасли – в 2012 г. 70% китайских компаний, ведущих рыбный промысел, были частными. Соответственно, центральному правительству сложнее бороться с чрезмерным выловом рыбы.

В то же время в государственном секторе Китайская национальная шельфовая нефтяная корпорация (CNOOC) поддерживает более агрессивную политику в Южно-Китайском море, где, по оценкам, сосредоточены огромные запасы углеводородов. Соответственно, у компании нашлись общие интересы с военно-морскими силами Китая, которые настаивают на увеличении бюджета и модернизации флота. Таким образом, группы интересов становятся активными участниками политического процесса, выражая позицию как по внутренним, так и по внешним вопросам.

Китайская бюрократия приспособилась к быстрому увеличению числа групп интересов, тоже став более плюралистичной. Чиновники используют специальные форумы "ведущих небольших групп" (линдао сяоцзу) для разрешения споров между конкурирующими организациями, а вице-премьеры и члены Госсовета тратят много времени на урегулирование этих конфликтов. Провинции, такие крупные города, как Шанхай, промышленные и коммерческие объединения, используют представителей в Пекине для продвижения своих интересов, лоббируя принятие тех или иных государственных решений. Аналогичная схема действует на уровне провинций.

ВЛАСТЬ НАРОДА

Мао Цзэдун практически никогда не допускал того, чтобы общественное мнение ограничивало его политику, волю народа он определял сам. Дэн Сяопин, в свою очередь, начал реформы, поскольку опасался, что КПК рискует вот-вот утратить легитимность. Тем не менее он учитывал общественное мнение, только если оно полностью совпадало с его собственной позицией.

Сегодня практически все китайские руководители открыто говорят о важности общественного мнения, прислушиваясь к которому, можно предотвратить многие проблемы. Например, в августе 2013 г. государственная газета China Daily напомнила читателям, что Национальная комиссия развития и реформ потребовала от властей на местах оценивать риски, дабы определить вероятность массовых протестов в ответ на крупные строительные проекты. Комиссия постановила, что проекты должны временно закрываться, если вызывают "средний уровень" неприятия среди граждан.

В Китае создан огромный аппарат для изучения общественного мнения – в 2008 г. (последний год, по которому есть данные) около 51†тыс. фирм, многие из которых имеют государственные контракты, проводили опросы населения. Пекин даже начал использовать результаты исследований, чтобы оценить, заслуживают ли члены КПК дальнейшего продвижения по карьерной лестнице. "После Дэн Сяопина в стране не было сильных лидеров, поэтому общественное мнение стало формой гражданского общества", – сказал мне в 2012 г. один социолог, все чаще получающий заказы на исследования от центрального правительства. "В США опросы общественного мнения используются на выборах, в Китае основная задача – оценить эффективность правительства".

Подобная ситуация позволяет предположить, что сегодня китайские руководители признают: правительство должно более гибко реагировать на настроения населения, или по крайней мере создавать такую видимость. С 2000 г. на общественное мнение все чаще ссылаются для объяснения валютной и налоговой политики, инфраструктурных проектов. Возможно, именно общественное мнение в 2009 и 2010 гг. обусловило рост агрессивности КНР в регионе. Китайский политолог Ню Синьчунь утверждает, что Пекин занял более жесткую позицию по морским спорам и другим внешнеполитическим вопросам в ответ на недовольство общества критикой со стороны Запада ситуации с правами человека в Китае. Особенно это проявилось в преддверии Олимпиады-2008, когда многие западные лидеры были готовы отказаться от посещения Игр. Особое раздражение вызвало поведение Франции. China Daily писала: "Китайский народ не хочет видеть президента Франции Николя Саркози на церемонии открытия Олимпиады в Пекине".

Внимание Пекина к общественному мнению в значительной степени обусловлено пониманием того, что местные власти, негосударственные организации и отдельные граждане становятся более влиятельными, а центральное правительство постепенно теряет монополию на денежные ресурсы, человеческий капитал и информацию. Возьмем финансы. После эпохи Дэн Сяопина все больше денежных средств аккумулируется за пределами центрального правительства. С 1980 по 2010 гг. доля суммарных государственных доходов, потраченных на местном уровне, возросла с 46% до 82%. В то же время доля госсектора в общем промышленном производстве упала с 78% в 1978 г. до 11% в 2009 году. Разумеется, государство по-прежнему контролирует стратегические сектора, связанные с обороной, энергетикой и финансами, а также основную инфраструктуру, жизнь же обычного китайца далека от неограниченной экономической свободы. Свою выгоду из произошедших изменений извлекли коррумпированные местные чиновники, военные, криминальные синдикаты и бизнесмены – все они могут действовать вопреки интересам граждан. Но когда люди получают контроль над экономическими ресурсами, они могут выбирать, где жить, какую собственность приобрести, какое образование дать детям и к каким целям стремиться. Это нельзя назвать полной свободой, но это только начало.

Что касается человеческого капитала, то в 1977–1978 учебном году, первом после культурной революции, около 400†тыс. студентов поступили в китайские университеты; к 2010 г. этот показатель увеличился до 6,6 миллионов. Кроме того, многие китайцы уезжают учиться за границу – в 2012–2013 учебном году только в США получали образование более 230†тыс., и многие потом возвращаются на родину. Таким образом, сегодня в распоряжении Китая огромное количество талантливых молодых людей, которые способны возглавить бизнес и негосударственные организации. С каждым днем количество и влияние последних растет, и в некоторых случаях они уже начали выполнять функции, традиционно принадлежавшие государству или вообще ранее не выполнявшиеся. Например, Институт общественных дел и окружающей среды – неправительственная организация, собирающая и публикующая данные об утилизации отходов предприятий, – смог заставить некоторые компании изменить технологии.


Рядовые граждане получают беспрецедентный доступ к информации. Более полумиллиарда китайцев сегодня пользуются интернетом. Помимо ограничения потока с помощью "Золотого щита", правительство вынуждено бороться с информацией посредством другой информации. В ответ на онлайн-слухи об опальном партийном лидере Бо Силае власти опубликовали в китайских соцсетях часть свидетельских показаний. Центральное правительство предприняло титанические усилия, чтобы извлечь пользу из интернета и при этом защитить себя от его дестабилизирующего воздействия.

В то же время все больше китайских граждан переезжают в города. Урбанизация обычно подразумевает более высокий уровень образования и доходов, а также повышенные ожидания населения. Как сказал мне один китайский экономист в 2010 г., "в городе люди дышат свежим воздухом свободы".

Сочетание таких факторов, как густонаселенные города, быстрорастущие устремления, распространение знаний и новые возможности координировать социальные действия означает, что китайским вождям будет все сложнее управлять страной. И проблемы уже возникают. В декабре 2011 г. The Guardian сообщила, что секретарь КПК в провинции Гуандун Чжэн Яньсюн, против которого выступали местные крестьяне, недовольные захватом своих земель, заявил в раздражении: "Только одна группа людей испытывает дополнительные трудности с каждым годом. Кто они? Это кадровые руководители. В том числе и я".

ГРАЖДАНЕ ИЛИ ПОДДАННЫЕ?

Реформаторская революция в Китае достигла этапа, о котором Дэн Сяопин и его соратники никогда не мечтали. Высшее руководство пытается управлять страной коллективно, сталкиваясь при этом с проблемами неоднородной бюрократии и фрагментированного общества. Руководителям все труднее выполнять свою работу из-за отсутствия институтов, способных выражать интересы различных групп, беспристрастно регулировать конфликты между ними и обеспечивать гибкое и справедливое осуществление той или иной политики. Иными словами, хотя Китай обладает огромным экономическим и военным потенциалом, система управления страной слаба и уязвима.

В этих обстоятельствах у КНР есть несколько путей. Во-первых, руководство может попытаться восстановить более централизованную и авторитарную систему, но это в конечном итоге не будет соответствовать потребностям быстро меняющегося общества. Второй вариант: ввиду угрозы нестабильности и спада к власти придет харизматичный лидер-реформатор, который построит новую систему – возможно, более демократическую, а может быть, более авторитарную. Третий сценарий опаснее. Плюрализация в Китае продолжится, но институты и нормы, необходимые для гибкого и справедливого управления внутри страны и конструктивного поведения на международной арене, так и не появятся. Этот путь приведет к хаосу.

Но существует и четвертый сценарий, при котором китайское руководство поведет государство вперед, обеспечивая верховенство закона и создавая регулирующие структуры, лучше отражающие различные интересы. Пекину также придется расширить источники своей легитимности: помимо роста материальных факторов и глобального статуса, понадобятся институты, пользующиеся реальной поддержкой населения. Это необязательно означает переход к полной демократии, но некоторые характерные особенности появятся: участие в политическом процессе на местном уровне, прозрачность принятия решений, более независимые судебные и антикоррупционные органы, активное гражданское общество, институциональные ограничения исполнительной власти, законодательные и гражданские институты, продвигающие различные интересы общества. Только после того как будут сделаны все эти шаги, китайское правительство сможет начать экспериментировать, дав людям право участвовать в выборе высших руководителей.

Сегодня главный вопрос заключается в том, поддерживает ли Си Цзиньпин этот курс хотя бы теоретически и способен ли он реализовать его на практике. Предварительно можно говорить о том, что сторонники экономических реформ укрепили позиции, а ключевые шаги, одобренные на Третьем пленуме, усилят необходимость политических реформ. Но эпоха Си только началась, и пока рано говорить, что военная служба и опыт работы в самых современных, космополитичных и взаимодействующих со всем миром районах КНР – Фуцзяне, Чжэцзяне и Шанхае – придали ему необходимый авторитет и сформировали представление, в каком направлении вести страну. Си Цзиньпин и шесть других членов нынешнего Постоянного комитета Политбюро ЦК КПК, главного органа принятия решений в Китае, имеют более основательный образовательный багаж, чем члены предыдущих Постоянных комитетов. Этот факт может обеспечить креативность руководства либо привести к параличу власти.

Существует также опасность, что те, кто поднялся на вершину политической системы, уже ничего не видят за ее пределами. Но история оставляет надежду: в Китае Дэн Сяопин смотрел дальше Мао Цзэдуна и созданной им системы; на Тайване Цзян Цзинго в 1980-х начал реформы, против которых ранее выступал его отец Чан Кайши.

Опасность бездействия перевешивает риски, связанные с движением. Китаю остается только надеяться, что его вожди признают эту истину и будут двигаться вперед, даже не зная точно, куда именно направляются. Если Си и его соратники не смогут этого сделать, последствия окажутся катастрофическими: правительство упустит экономический рост, растратит человеческий капитал и, возможно, даже подорвет социальную стабильность. Однако если новым китайским лидерам удастся проложить путь к более гуманной, представительной и основанной на правилах системе управления, обеспечив при этом мощный экономический рост и стабильность, – тогда они смогут влить новые силы в нацию, о чем мечтали патриоты и реформаторы на протяжении последних полутора веков.

Сcылка >>


Оцените статью