Голосования

В эпоху какого руководителя России Вы предпочли бы жить?




О том как всё устроено

О.Григорьев. "03"

Власть и общество

26.01.2007 16:41

Михаил Хазин

133

Вторая часть трилогии О.Григорьева о современной системе росссийской власти.

Первую часть можно прочитать здесь. О.Григорьев. "03"

США сегодня являются единственным дееспособным государством Запада и той части мира, которая в той или иной мере разделяет западные ценности. Этот тезис в особых доказательствах не нуждается. Обостренное эмоциональное восприятие всего, что исходит от этой страны, неважно, восхищение это, или, как чаще случается, гнев и раздражение - что может быть лучшим доказательством?
К политике США можно относиться по-разному, но факт в том, что у этого государства, в отличие от подавляющего большинства других, она есть. Ну, нельзя же, в самом деле, считать политикой постоянную демонстрацию пресловутой «фиги в кармане» и вялотекущий саботаж американских инициатив, чем постоянно промышляет современная Европа. Именно американских, поскольку никто другой инициативы не проявляет, а если и делает это, то, как правило, в расчете на одобрение и поддержку Вашингтона.
Этот феномен государственной дееспособности нуждается в объяснении. Тем паче, что речь идет не о кратковременном явлении, а о более чем двухсотлетней непрерывной традиции.
Можно, конечно, сослаться на то, что Америке в ее истории чрезвычайно везло, особенно в двадцатом веке, когда она сумела пересидеть за океаном мировые войны, дважды разрушившие Европу (а особенно вторая – и значительную часть остального мира). Собственно, многие американцы считают, что иначе и быть не может, ибо они – «избранная нация», «нация-искупительница».
Гарриет Бичер-Стоу, автор знаменитой «Хижины дяди Тома», писала так: «Божья благодать в отношении Новой Англии – это предвещение славного будущего Соединенных Штатов... призванных нести свет свободы и религии по всей земле...». Ранее, еще до американской революции Джон Адамс, впоследствии второй президент страны, туже мысль высказал следующим образом: «Я всегда с благоговением рассматриваю образование Америки как открытие поля деятельности и замысла Провидения для просвещения невежественных и освобождения порабощенной части человечества повсюду на Земле» .
Впрочем, каковы бы ни были мотивы, по которым те или иные люди поддерживают концепцию везения, сама она к делу никак не относится.
Америка стала ведущей мировой державой еще до Первой мировой войны, когда Европа на протяжении ста лет после наполеоновских не знала по-настоящему разрушительных войн, да и сами эти войны разрушительными можно назвать со множеством оговорок. Самая разрушительная война, открывшая для мира эпоху тотальных войн, за этот период была как раз на территории США – гражданская. Но, по большому счету, все это не так уж и важно.
Любой стране в ее истории, как и отдельному человеку в его жизни, иногда везет, а иногда нет. Дееспособность государства как раз и определяется тем, может ли оно в полной мере извлечь все возможные выгоды в период везения, и способно ли оно не сломаться под гнетом фатальных неудач.
Сегодняшние высокие цены на нефть – для России несомненное везение. Также несомненно и то, что долгосрочные выгоды от высоких цен на нефть наша страна извлечь не сумеет. В этом сходятся все экономисты: и сторонники нынешнего экономического курса, и его оппоненты. До недавнего времени, как бы заранее оправдывая этот неизбежный результат, была в ходу концепция, согласно которой наличие на территории государства природных ресурсов является не благом, а чуть ли не тяжелейшим несчастьем. А в сочетании с высокими мировыми ценами это, мол, чуть ли не национальная катастрофа. Потом, правда, после того, как на самом верху были произнесены слова об «энергетической сверхдержаве», многие поменяли свои оценки.

Этот пример показывает, что везение – вещь относительная. При наличии сильного желания, пользуясь широкой диалектикой, любое явление можно истолковать и как везение, и как его противоположность. Как бы то ни было, но разгадку дееспособности государства необходимо искать в другом. И начать следует с самого простого – с государственного устройства.

I.

Конституция США является первым в мире официально принятым документом такого рода (1787 год), и она действует до сих пор. Это совершенно уникальное явление в мире, где за последние двести лет государства меняли политические режимы и конституции неоднократно, и порой с поразительной легкостью.
Например, Франция, в которой первая конституция была принята спустя 4 года после американской, за это время пережила 4 революции, 5 монархий, 5 республик, 2 конституционно не оформленных режима, 4 временных правительства. Всего за это время было принято 12 конституций, одна из которых так и не вступила в силу . Если мы вспомним, что именно Франция сначала возглавила процесс разработки европейской конституции, а потом провалила ее принятие, то вынуждены будем признать, что энергия конституционного творчества в этой стране не угасла и по сей день.
Конечно, у Франции своя особенная история: за этот же период она трижды подвергалась полному военному разгрому (если 1814 и 1815 считать за один), участвовала в той или иной мере во всех европейских войнах, создала и утратила колониальную империю. Объяснить неустойчивость государственного строя Франции, равно как и некоторых других стран, несложно. Но это никак не объясняет устойчивость конституционного строя США. В конце концов, это ведь тоже надо уметь: не ввязываться в войны, когда есть риск их проиграть с катастрофическими последствиями для своей политической системы.
Если подходить формально, то в конституционном устройстве США нет ничего особенно уникального. Все что в нем есть: институты, принципы (права и свободы граждан, народный суверенитет, федерализм, разделение властей) – все это есть и в конституциях других стран. И сформулировано гораздо лучше, поскольку и опыт накоплен, и даже целая наука есть, теория конституционного права, которая, само собой, не стоит на месте.
Между прочим, эта самая наука конституционного права не слишком высоко оценивает американскую конституцию , хотя, казалось бы, двухсотлетняя история существования есть несомненное свидетельство в ее пользу. Тем не менее, конституционная теория находит этот документ архаичным, с существенными пробелами и темными местами. Наука считает, что американская конституция не идет ни в какое сравнение с конституциями многих других стран, отличающихся многими прекрасными качествами, в первую очередь, красотой и гармонией. Но не долговечностью.
Тут мы вправе задать себе вопрос: а чего стоит красивая, тщательно выверенная, научно обоснованная конструкция, если малейшее дуновение ветра, любой не очень сильный кризис в состоянии ее разрушить, как это часто и случалось в истории? Но нет! Наука стоит на своем (несколько ниже мы попробуем понять, почему), а для объяснения явного противоречия прибегает к модным сейчас категориям духовного порядка: культуре, менталитету и прочей мистике.

Применительно к рассматриваемой нами теме это звучит приблизительно так. Мол, есть народы с таким менталитетом, что дай им в качестве конституции железнодорожное расписание за позапрошлый год, они и на его основе создадут нормально функционирующее государство. А есть народы, как бы это политкорректнее выразиться... ну, словом такие, что дай им самую, что ни на есть, распрекрасную конституцию, они все равно будут пребывать в невежестве, готовые в любой момент подчиниться первому попавшемуся тирану.
Здесь тоже есть богатая почва для сторонников концепции «американского везения». Макс Лернер, цитируя известное высказывание, которое, как всякую расхожую мысль, приписывают разным людям (сам он приписывает его некоему лорду Брайсу): «Провидение особо печется о детях, слабоумных и о Соединенных Штатах Америки»,- разъясняет его следующим образом: «... можно было бы утверждать, что при таком уровне индустриального развития и могущества даже и устаревшая политическая система, несмотря на неполадки и сбои, работает достаточно эффективно. Америка – как царь Мидас: все, к чему прикасается богатый народ, обращается в золото» .
Так в чем же уникальность американской конституции? На первый взгляд она незаметна, видна, за исключением, как уже было сказано, плохого качества самого документа с его расплывчатостью и недомолвками. Вот, например, у нас в России есть все, что есть в американской конституции, и даже больше. Есть президент, есть двухпалатный конгресс, то есть федеральное собрание, есть верховный, то есть конституционный суд (просто верховный суд тоже есть). Как и в США, российский президент ежегодно обращается с посланиями к федеральному собранию, а также направляет ему бюджетное послание.
При желании некоторые отличия заметить можно. Взять то же бюджетное послание. В США бюджетное послание – это собственно и есть проект бюджета, и разрабатывает его не министерство финансов, как можно было бы ожидать, а совсем другое ведомство (административно-бюджетное управление президента, ранее – бюджетное бюро Белого дома). В России бюджетное послание – это несколько страниц текста, написанного министерством финансов с добавлением отдельных положений, которые президентские пиарщики сочтут необходимым в него включить.
Существенны эти и другие различия или нет, с ходу сказать сложно. То, что они есть – неудивительно. Было бы странно, если бы конституция одного государства полностью дублировала конституцию другого. Но в целом можно сказать, что сходства гораздо больше, нежели различий. Только вот качество государственного управления различается самым существенным образом.
Юристы часто сталкиваются с таким эффектом. Казалось бы, все в документе правильно, все соответствует, ну, не совсем все, но 99% точно. Но вот этот один процент: что-то забыли вписать, или наоборот, что-то добавили, и может быть, с самыми наилучшими намерениями – и документ превращается в бессмысленный набор фраз. Начнешь действовать в соответствии с таким документом, и будешь на каждом шагу попадать впросак.

Здесь мы имеем дело с аналогичным случаем, причем относится это не только к нашей стране, но и ко многим другим. Это общее явление. Заимствуя те или иные положения, а иногда и почти полностью копируя структуру управления, все страны упорно обходят тот единственный пункт, который, собственно, и обеспечивает американской конституции ее эффективность.

II.

Между американской и европейскими конституциями есть принципиальная разница по характеру их происхождения. Конституции европейского типа ведут свое происхождение от монархических систем. Это не удивительно. До Первой мировой войны большинство европейских государств уже имело конституции или что-то, на них похожее, но при этом только три страны были республиками : Швейцария, Франция и Португалия, последняя – только с 1910 года, причем после целой серии переворотов и гражданской войны в ней на 50 лет установилась диктатура (1925-1974). Между прочим, многие забывают, как много монархий осталось в современной Европе (только среди крупных государств их 7), а также, что в Канаде и Австралии формально главой государства является Королева Великобритании. Монархией является и Япония.
Собственно основным содержанием европейского политического процесса в 19 веке было постепенное ограничение монархической власти. В Великобритании этот процесс начался существенно раньше и продолжался гораздо дольше – практически до наших дней, если мы примем во внимание историю такого института, как палата лордов, из которой наследственные пэры были изгнаны только в 2000 году (после чего начались скандалы, связанные с назначениями в эту палату). Между прочим, и французская революция 1789 года ликвидировала монархию не сразу, а окончательно Франция стала республикой только в 1875 году, причем Национальное собрание приняло это решение перевесом всего в один голос.
В 19 веке в результате постепенного распада Османской империи в Европе стали появляться новые национальные государства, не имевшие или утратившие собственные династические традиции. Но такова была обстановка в тогдашней Европе, что даже в этих государствах чистый республиканизм не смог восторжествовать. Во всех них были установлены конституционные монархии с иностранными династиями во главе (тем более что в то время в объединенной Германии появилось много безработных династий). Так стали монархиями Греция (Баварская династия), Болгария (Кобурги), Румыния (Гогенцоллерны). Только Сербия получила из рук турок национальную династию, причем сразу две (Обреновичи и Карагеоргиевичи).
Содержательно процесс реформирования монархий был достаточно простым. Изначально монарх обладал абсолютной суверенной властью. По собственной воле, а чаще всего, под общественным давлением монарх отделял те или иные властные функции и передавал их вовне. Конституции того времени все были дарованы монаршей властью своему народу (в теории конституционного права для их обозначения есть неуклюжий термин «октроированные»), даже если такое дарение происходило в результате революции . Постепенно прерогативы монаршей власти урезались, до тех пор, пока монарх не превращался в «английскую королеву».

При этом монарх вовсе не лишний элемент политической системы. Он по-прежнему продолжает обладать всей полнотой суверенной власти, за исключением той, которую он делегировал. Он – своего рода последняя инстанция власти. С этой точки зрения современные европейские монархии – результат естественной эволюции.
Конечно, не всем странам удалось сохранить свои династии, но это всякий раз было следствием серьезнейших катаклизмов. После 1914 года в Европе для этого в общем случае надо было быть: 1) либо страной, проигравшей одну из мировых войн, 2) либо частью страны, проигравшей одну из мировых войн, 3) либо бывшей колонией (Мальта), впрочем, это касается большей части Земли за пределами Европы, 4) либо на каком-то этапе входить в советский блок (Югославия – подразумевается Сербия, и Албания). Исключений из этого общего правила, кроме Греции, утратившей монархию в результате военного переворота, я не могу припомнить (а вот восстановление монархии в Испании выглядит вполне логичным). Но и в этих странах все равно приходится придумывать что-то для обозначения этой позиции последней инстанции в системе государственного устройства.
Кто может с ходу вспомнить, кто является сегодня президентом Германии, Австрии или Италии? Думаю, что очень немногие. Я и сам не знаю, и даже не буду тратить время, чтобы узнать и сообщить любезным читателям, потому что это неинтересно. Это те же самые «английские королевы», только не наследственные, в силу чего не рассматриваются «желтой» прессой в качестве своих героев. Но зачем-то они ведь нужны.
Политологи всегда, а специалисты по конституционному праву очень часто, описывая функционирование того или иного государственного механизма, пропускают детали, которые кажутся им малозначимыми. Они говорят, что «парламент отправил правительство в отставку» или что, наоборот, «правительство распустило парламент». На самом деле ничего подобного в действительности не происходит, разве что в Швеции.
И отправляет правительство в отставку, и распускает парламент глава государства – монарх или президент. Ему принадлежит суверенная власть в государстве, и в силу этого только он может принимать законные решения, касающиеся взаимоотношений между исполнительной и законодательной властями.
На самом деле эта позиция «последней инстанции» представляет собой определенную опасность для нормального функционирования государственной системы. Причем эта опасность практически нулевая в монархиях, где наследников престола с детства приучают к мысли о том, какую роль им предстоит играть (именно никакую), и несколько более значима в чистых республиках.
Здесь всегда возникает проблема, что кого-то надо назначать «английской королевой» - не первого же попавшегося человека с улицы. Претендентов берут из среды политиков, но сможет ли смириться действующий политик, у которого и идеи, и амбиции, и связи с предлагаемой ему ролью? Сложилась практика назначать на пост «последней инстанции» вышедших в тираж политиков преклонного возраста и хрупкого здоровья. Это, конечно, решение проблемы, но нелишне вспоминать иногда, как «престарелый фельдмаршал» Гинденбург именно в качестве последней инстанции власти обеспечил легальный приход к власти Гитлера.

Есть и еще один соблазн. Раз уж позиция «последней инстанции» существует, и статус ее очень высок, хочется нагрузить ее дополнительными функциями и обязанностями. Во-первых, потому что деньги все равно приходится тратить, а отдачи практически никакой. Король - он хоть символом может служить, а символом чего может быть престарелый политик-аутсайдер? Разве что символом достижений национальной геронтологии.
Во-вторых, у этой идеи могут быть и вполне здравые резоны, особенно когда в стране складывается ситуация постоянного политического кризиса. Партий много, они не могут договориться друг с другом, правительства регулярно меняются, все время приходится проводить досрочные выборы. Кто-то же должен думать о долгосрочных государственных интересах, обеспечивать хотя бы устойчивость внешнеполитического курса. Кто, как не человек, олицетворяющий собой высшую государственную власть, ее последнюю инстанцию? Тем более, что для его избрания обычно формируется специальное собрание, более широкое и представительное, нежели один только законодательный орган. А в Ирландии и Португалии президенты вообще выбираются всенародно.
В конституционной монархии такая идея вряд ли могла бы получить поддержку – все еще слишком хорошо помнят, за что боролись поколения отцов и дедов, да и современные монархи, с юных лет привыкшие таскаться по светским тусовкам, вряд ли захотят брать на себя дополнительные тягостные обязанности (хотя у ряда современных монархов, в том числе и у английской королевы есть определенные «спящие полномочия» на случай кризисов). А вот в чистых республиках эта идея представляется вполне здравой, тем более, что можно же этого человека всенародно избирать, да еще ограничить по срокам пребывания у власти. Демократические принципы от этого никак не страдают, а даже вроде бы и укрепляются.
Но если уж теперь речь идет не о политике-аутсайдере, а о человеке, всенародно избранном, то было бы странно ограничивать его полномочия узкими рамками. Избиратели не поймут, зачем их лишний раз побеспокоили, да и самому политику невдомек – по определению, будучи избран большинством всех избирателей, он обладает наибольшим «политическим весом» в своей стране.
В любом случае уж одно дополнительное полномочие должно принадлежать ему без всяких обсуждений – главнокомандующего вооруженными силами. А кто, скажите, еще может им быть, как не человек, воплощающий в себе волю нации? А уж через это полномочие можно любые другие прибрать к рукам, ибо что может быть важнее национальной безопасности.
Таким вот примерно образом получаются президентско-парламентские (или полупрезидентские) республики, эти современные квазимонархии. Иногда они превращаются в самые настоящие монархии – самый известный пример – III империя во Франции (1851-1870), или хотя бы в военные диктатуры (уже упомянутая выше Португалия в 1925 году, в которой за 10 месяцев, предшествующих перевороту, сменилось 7 правительств, а также многочисленные латиноамериканские режимы, некоторые из которых становились наследственными). Явный монархический след виден и в действующей российской конституции, провозглашающей президента этой самой конституции гарантом. Выражение прямо взято из лексикона октроированных (опять это нелепое слово) конституций: монарх дал народу конституцию, а также права и свободы, и гарантирует, что он их назад не отберет. Гарантировать может только тот, кто дал . Никакого другого смысла это выражение не имеет, и иметь не может.

При республиканском правлении теоретически гарантом конституции, а также собственных прав и свобод является только носитель суверенитета – народ. Наиболее четко эта мысль выражена в германской конституции: «все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы». Впрочем, с учетом проведенного анализа происхождения европейских конституций, сама собой закрадывается мысль, что авторы российской конституции были не так уж и не правы.
Весь этот обзор понадобился только для того, чтобы показать, что все современные модели конституционного устройства, при всем их многообразии, имеют один исходный пункт – монархию (иногда она же – и конечный). Так вот, американская конституция – одна из немногих в мире, которая не имеет никакой генетической связи с монархической формой правления .

III

Понятно теперь, почему наука конституционного права так не жалует американскую конституцию. Она ни на что не похожа, она не вписывается в стройные и красивые научные концепции.
Собственно говоря, теория конституционного права возникла в Европе, и первоначально основным предметом ее изучения был процесс ограничения монархической власти. Одна из первых классических концепций этой науки, разработанная Г.Еллеником так и называлась – теория самоограничения государственной власти. Наука эта мало интересовалась тем, что происходит на забытой Богом окраине мира, а когда не замечать стало невозможно, стала пытаться описывать происходящее в привычных для нее понятиях. Получалось не очень хорошо, и эту свою неспособность классифицировать американскую модель наука предпочла списать на плохое качество предложенного ей для анализа текста.
Результаты этих попыток выглядят совершенно удручающе. В данном случае наука в чистом виде занимается мифотворчеством, вводя в заблуждение и политиков, и простых граждан, если им вдруг вздумается поинтересоваться вопросами политического устройства.
Вызывает недоумение уже сам ярлык, используемый для конституции американского типа – «президентская» республика. Если речь идет о том, что президент является главой исполнительной власти, тогда почему так называемые «парламентские» республики не называются «премьерскими». Если имеется в виду, что президент – глава государства, так и в парламентских то же самое (разумеется, если речь не идет о монархиях).
«В президентской республике правительство формируется внепарламентским путем» . Во-первых, в США нет правительства в европейском смысле этого слова (в Америке термин «правительство» закреплен за совокупностью всех ветвей власти). Во-вторых, здесь же сразу указывается, что при назначении члена правительства (которого, то есть правительства, нет), необходимо согласие Сената. Если за основополагающий фактор брать порядок формирования правительства, то тогда Россию было бы логично назвать «премьерской» республикой, ибо у нас только премьер обладает исключительным правом предлагать кандидатуры членов правительства.

«Президент обладает обширными полномочиями ». Но одновременно и: «Конгресс обладает большим политическим влиянием, чем другие современные законодательные органы» , то есть большим, чем парламенты в республиках, которые почему-то называются парламентскими. По этому критерию США – «суперпарламентская» республика, особенно если учесть, что с Соединенными штатами Америки отождествляется, например, в судах, именно Конгресс, а вовсе не президент. Кстати говоря, конституцией предусмотрены ситуации, когда президент избирается палатой представителей. И эта норма несколько раз применялась на практике .
Дальше еще интересней. В качестве разновидностей президентской республики наука называет суперпрезидентскую и монократическую республики. Честно говоря, никакими другими причинами, кроме как желанием лишний раз пнуть форму правления, доставляющую ученым столько хлопот, я эту классификацию объяснить не могу.
Сказано же, что «отличительной чертой президентской республики является жесткая система разделения властей» . Как может быть разновидностью формы правления с жестким разделением властей государственная система, в которой разделение властей либо отсутствует, либо носит исключительно декоративный характер? Если уж искать аналогии диктаторским режимам, то уж лучше обратить внимание на монархии. Чем, например, плох Ватикан в качестве аналога некоторых военных хунт? Американская модель здесь и рядом не стояла. Был бы жив Ричард Никсон, можно было бы спросить у него.
«Полупрезидентская республика в отечественной и зарубежной науке конституционного права рассматривалась не как самостоятельная форма правления, а как переходная либо к президентской, либо к парламентской республике» . Это вообще чистая фантазия.
То, что полупрезидентская республика достаточно просто эволюционирует к парламентской – хорошо известно. В 90-е годы происходил постепенный переход Финляндии от полупрезидентской республике к парламентской, и результаты этого процесса были окончательно закреплены в конституции, принятой в 1999 году. Еще совсем недавно в России обсуждался вопрос: надо ли для перехода к парламентской республике менять конституцию, или достаточно внести изменения в конституционный закон о правительстве. Выяснилось, что конституцию можно и не менять. Ну, а как на практике происходит такая эволюция, можно в режиме реального времени наблюдать на Украине.
А вот к президентской республике просто так перейти невозможно. Для этого конституцию придется менять радикально. Да, многие названия при этом останутся теми же самыми, но отношения между выражаемыми ими сущностями будут принципиально иными. Примеров перехода от полупрезидентской республике к «президентской» (о двусмысленности этого термина уже говорилось) в истории не наблюдалось.
Зато было множество случаев перехода к суперпрезидентской или монократической. Теория конституционного права, как мы видели выше, полагает, что разница невелика. Но это ей только кажется. Как происходит такой переход, мы в реальном времени и режиме включенного наблюдения можем видеть в сегодняшней России. При этом надо отдать должное идеологам этого перехода: многие из них не затуманивают головы себе и прочим, а так прямо и говорят о необходимости введения в России монархии .

Как мы видим, относительно классификации президентских республик, с приставками или без, в науке конституционного права царит полный хаос. Но наука не сдается. «Практика функционирования полупрезидентской республики в ряде стран, прежде всего, во Франции, позволила французскому правоведу, специалисту в области конституционного права М.Дюверже сделать вывод о самостоятельном существовании подобной формы правления. Постепенно этот вывод получил повсеместное признание» . И на том спасибо. Теперь осталось только сделать следующий шаг: форму правления каждого отдельного государства объявить самостоятельно существующей, несоотносимой ни с какой другой, и предмет для дискуссий отпадет сам собой.

IV

Здесь необходимо остановиться еще на одном противоречии между теорией конституционного права и реалиями американской конституции. Выше уже говорилось, что общепризнанной истиной считается, что отличительной особенностью президентских республик является жесткая система разделения властей. А вот отцы-основатели американской конституции почему-то считали несколько иначе.
При обсуждении проекта американской конституции одним из главных упреков к ней было именно то, что она нарушала политический догмат, согласно которому законодательная, исполнительная и судебная власть должны быть раздельны и автономны. По мнению критиков, которое приводится в Федералисте N47(46) : «Различные ветви власти распределены и слиты таким образом, что с самого начала разрушают всю симметрию и красоту формы правления и, выставляя напоказ ряд существенных частей здания, подвергают его опасности развалиться под тяжестью собственных частей».
Так что конфликт между американской конституционной практикой и теорией конституционного права, признанным авторитетом в которой в то время был признан Монтескье, сами американцы с самого начала хорошо сознавали. Но их это мало волновало. Дж. Мэдисон, правда, сделал попытку доказать, что никаких противоречий с «политической истиной, которая обладала в тот момент наибольшим весом и была отмечена авторитетом наиболее просвещенных защитников свободы», нет. Но гораздо более полезным ему показалось опереться на практический опыт, который в избытке предоставляли ему действующие конституции штатов.
А опыт показывал, что как раз в тех штатах, которые наиболее рьяно отстаивали в своих основополагающих документах строгое разделение властей, этот принцип постоянно нарушался, причем с самыми тяжелыми последствиями для свободы граждан и нормального функционирования правительственных органов. Закрепленные в конституциях штатов барьеры между ветвями власти оказались «пергаментными» (Федералист, N48(47)).
В результате проведенного анализа Дж.Мэдисон вступил в прямой спор с господствующей политической теорией, доказывая, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти «на практике не могут сохранить ту степень раздельности, которая, согласно аксиоме Монтескье, необходима свободному правлению» (там же). Более приемлемым оказался другой принцип: «В Нью-Гэмпшире, где конституция принята последней, по-видимому, вполне осознали невозможность и нецелесообразность во что бы то ни стало избегать смешения означенных ветвей власти и выразили это, заявив, «что законодательная, исполнительная и судебная власть должны быть разделены и независимы друг от друга в той мере, насколько природа свободного правления допускает сие или насколько это сообразно с цепью связей, соединяющей все государственное устройство в одно нерасторжимое целое и дружеское единство» (Федералист, N47(46), курсив источника).

Честно говоря, для меня остается загадкой, почему, несмотря на наличие столь авторитетных свидетельств людей, непосредственно причастных к формированию политической системы (Дж. Мэдисон, помимо того, что он был одним из авторов и пропагандистов американской конституции, также составил Билль о правах и был четвертым президентом), теория конституционного права настаивает на том, что президентская республика основывается на жестком разделении властей. Это, по-видимому, предмет исследований для специалистов в области современной мифологии.
Дело в том, что в отличие от европейских политических систем, ведущих свое происхождение от монархий, американская политическая система просто-напросто и не могла быть основана на принципе строгого разграничения различных ветвей власти.
В Европе каждая ветвь власти отщеплялась от единой суверенной власти, от власти монарха, легитимность которого в тот период была несомненной. Соответственно, каждая отделяющаяся часть власти изначально получала свою легитимность из единого центра, и лишь впоследствии обретала иные источники легитимности. Именно наличие такого единого центра и позволяло, по крайней мере, в теории, осуществлять жесткое разграничение властей.
В США такого единого источника легитимности ветвей власти с самого начала не существовало. Откуда власти могли ее получить? То, что от народа – это понятно. В Америке значительное число должностных лиц, наверное, больше, чем в любой другой стране мира, избиралось и избирается населением непосредственно. Но всех избирать невозможно. Было бы любопытно представить себе прямые выборы налогового инспектора жителями какого-нибудь региона. Поэтому власть получает свою легитимность от народа не только прямо, но и косвенно. И получить ее отдельные ветви власти ниоткуда не могут, кроме как от других ветвей. В силу этого различные власти просто не могут не быть переплетены и взаимно обусловлены более тесно, нежели теория это допускает для тех случаев, когда ветви власти получают свою легитимность от единого источника.
В сущности, все эти рассуждения, которые могут показаться несколько занудными, необходимы для того, чтобы, с одной стороны, показать царящую в настоящее время бессистемность в классификации форм правления, с другой стороны, обосновать принципиально новую их классификацию. Основой для классификации является наличие или отсутствие в той или иной политической системе единого источника легитимации различных ветвей власти (того, что мы несколько раньше называли последней инстанцией власти).
Если таковой источник есть, то соответствующую форму правления мы будем относить к классу политических систем монархического типа, даже в том случае, если речь идет о республиках. Если такого источника нет, мы будем относить соответствующую форму правления к республиканским.
Системы монархического типа широко представлены в современном мире, причем внутри этого класса переход от одной формы к другой происходит без особых логических затруднений. В зависимости от целей исследования системы этого класса можно классифицировать по разным параметрам. Мы приведем только один пример такой классификации, имея в виду, что в дальнейшем она нам понадобится.

Речь идет о способе регулирования взаимоотношений между ветвями власти. В тех странах, где высшая инстанция власти является чисто номинальной, это регулирование целиком и полностью доверено конституционным установлениям, то есть тем самым «пергаментным» барьерам, о которых писал Дж.Мэдисон. Этот способ регулирования характерен для парламентских монархий и парламентских республик, в которых, как правило, наблюдается слияние исполнительной и законодательной власти при фактическом подчинении второй .
В других случаях регулирование взаимоотношений между ветвями власти полностью или частично возлагается на высшую инстанцию власти. Таковы дуалистическая монархия и «полупрезидентская» (по принятой терминологии) республика. При этом именно дуалистическая монархия теоретически может являться образцом строгого разделения властей (собственно, теория разделения властей разрабатывалась Монтескье применительно именно к этой форме правления, которую он считал наиболее приемлемой). Что касается полупрезидентской республики, то здесь регулирование взаимодействия властей в общем случае частично возлагается на конституцию, частично на самостоятельные действия высшей инстанции - президента. Примером может служить российская конституция, согласно которой президент в установленном конституцией порядке «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».
Что касается республиканского типа правления, то теоретически оно может осуществляться в самых разнообразных формах, совершенно не похожих друг на друга. На практике же мы имеем всего лишь два практических примера этой формы правления, чего для разработки классификации внутри этого типа явно недостаточно.
Это – США и Швейцария. Причем если теория конституционного права, пусть и неудовлетворительно, но смогла включить в классификацию типов правления американскую модель, во многом благодаря тому влиянию, которое она оказала на принимаемые после нее конституции, то швейцарская модель никак не классифицируется и характеризуется как «своеобразная» .

V

То обстоятельство, что американская модель государственного устройства не имеет генетической связи с монархической формой правления, менее всего можно ставить в заслугу самим американцам. Они не хотели. Они страшно боялись. Они считали свою затею крайне рискованной, почти безнадежной. Они задавали себе вопрос: «способны ли сообщества людей в результате раздумий и по собственному выбору действительно учреждать хорошее правление или они навсегда обречены волей случая или насилия получать свои политические конституции» (Федералист, N1),- и не находили на него ответа.
Но у них не было иного выхода. Будь к тому времени в мире хотя бы одна страна, у которой можно было списать приемлемый проект государственного устройства, они, наверное, с удовольствием это сделали бы. Но списывать было неоткуда.
Американские отцы-основатели бросились изучать историю, но это не прибавило им оптимизма. Мировая история оказалась усеяна останками республик, падших либо от рук завоевателей, либо от внутреннего разложения, либо от того и другого вместе.

Распространенные политические идеи того времени создавались в Европе, все они так или иначе подразумевали наличие монархии, признавая возможность установления республиканской формы правления только в небольших государствах, а значит, не могли быть использованы в стране, которую сами отцы-основатели уже тогда называли империей. Собственный опыт, опыт конституционного устройства штатов был полезен тем, что указывал на ошибки, которых следует избегать, но конструктивных идей было мало.
Рассуждая о возможном государственном устройстве, они постоянно возвращались к идее создания у себя в стране чего-то вроде монархии. В тех конкретных политических условиях это было абсолютно неприемлемо, невозможно. Но и избавиться от нее было сложно.
Главная трудность состояла в следующем. Выше уже было сказано, что под влиянием Монтескье отцы-основатели считали за аксиому, что «сохранить свободу можно, лишь разделив и сделав автономными три главные ветви власти» (Федералист, N47(46)). Сделать полностью автономными ветви власти не удавалось (выше было показано, почему). Тогда встал вопрос, как воспрепятствовать одной из ветвей власти (наибольшие подозрения тогда вызывала власть законодательная) узурпировать полномочия других ветвей.
Воздвижение «пергаментных» барьеров, испытанное на практике в отдельных штатах было отвергнуто, как не создающее достаточной защиты от вторжения одной власти в полномочия другой (Федералист N48(47)). Также была отвергнута идея о том, чтобы одно из ведомств обладало исключительным и верховным правом устанавливать границы для других (Федералист N49(48); эдакий привет из далекого прошлого современной российской конституции).
Т.Джефферсон предложил всякий раз, когда возникает угроза узурпации всей власти одной из ее ветвей, обращаться к народу: для внесения изменений в конституцию или исправления искажений. Это предложение, а также производные от него варианты действий были подробно рассмотрены в 49(48) и 50(49) статьях Федералиста и также отвергнуты.
В отличие от Джефферсона большинство других авторов конституции не были склонны слепо доверять народу решение серьезных вопросов (сам же Джефферсон даже полагал целесообразным, чтобы каждое новое поколение граждан страны регулярно получало возможность пересматривать конституцию, дабы не быть связанными прошлыми решениями). В «Федералисте» вообще множество нелицеприятных для народа высказываний, полный список которых составил бы, наверное, не одну страницу. Вот лишь некоторые из них:
«...народные толпы ... в силу своей непригодности для серьезных обсуждений и согласованных решений постоянно оказываются игрушками в руках честолюбивых чиновников» (N48(47));
«Но о народе философов, как и о династии королей-философов, которую так жаждал Платон, можно только мечтать. У всех же других народов даже мудрейшему правительству не приходится думать о несбыточном благе – чтобы пристрастия общества были на его стороне» (N49(48));

«...бывают такие мгновения в ходе общественных дел, когда народ, разжигаемый случайными страстями, или желанием обрести неположенные блага, или введенный в заблуждение искусной ложью заинтересованных лиц, может добиваться мер, которые впоследствии сам же будет с такой же страстной готовностью порицать и проклинать» (N63(62));
«...люди амбициозны, мстительны и алчны» (N6).
Конечно, в «Федералисте есть и множество высказываний противоположного характера, но они делаются в том случае, когда авторы ищут у народа поддержки тех или иных своих тезисов: это такой пиар 18-го века. Но, даже признавая достоинства американского народа, отцы-основатели связывают их не столько с врожденными качествами людей, сколько с чрезвычайными обстоятельствами, в которых находились США в то время:
«Не будем также забывать, что все ныне действующие конституции составлялись в дни опасности, сдерживавшей страсти, неприязненные к порядку и согласию; в разгар восторженной веры народа в своих исполненных патриотизма вождей, приглушающей обычную разноголосицу мнений по большим общенациональным вопросам; при всеобщем стремлении к новым и противоположным формам правления, вызванном всеобщим недовольством и возмущением старым правительством: и, наконец, в промежуток, пока дух партийной борьбы, связанный с необходимостью перемен или исправлений злоупотреблений, не мог в это дело вмешиваться. В грядущих обстоятельствах, в которых нам, надо полагать, предстоит в основном действовать, нам вряд ли будет предоставлен равный заслон от опасностей, которые нас ожидают» (N49(48)).
Нет и не может быть никакого сомнения в том, что американская конституция носит элитарный характер. Действительно, «тирания большинства», по мнению авторов «Федералиста» - самая страшная опасность, которую только можно себе вообразить. Разделение властей мыслилось ими именно как мера, направленная против установления такой тирании.
Этот элитарный характер американской конституции неоднократно отмечался в качестве одного из ее коренных недостатков (лично я придерживаюсь иной точки зрения, о чем будет сказано в другом месте). Но при этом забывается, что сама конституция разрабатывалась в то время, когда «тирания большинства» была обычным явлением на обширных территориях страны, в результате чего народ находился в состоянии, близком к состоянию «войны всех против всех».
А кроме того, при всей своей приверженности элитарной форме правления, разработчики конституции никогда не забывали, что никакой другой высшей и последней инстанции власти, кроме народа, у правительства США нет и быть не может. А также, что как бы ни были «амбициозны, мстительны и алчны» люди, все они «наделены Творцом определенными неотъемлемыми правами, к числу которых относится право на жизнь, на свободу и на стремление к счастью».
Вернемся, однако, к проблеме разделения властей. Перебрав все возможные варианты, Дж.Мэдисон вынужден был признать недостаточность всех внешних мер сохранения баланса властей. Следовательно, оставался только один выход сделать это – «создав такую внутреннюю структуру правления, чтобы составляющие ее части сами стали средством удерживать каждую на отведенном ей месте» (Федералист, N51(50)).

Политическая теория того времени никакого рецепта, как создать такую структуру правления предложить не могла. Это сейчас считается, что Монтескье создал теорию разделения властей, которая была положена в основу американской конституции. Конечно же, это не так, о чем свидетельствуют уже приведенные выше примеры того, с какими трудностями столкнулись отцы-основатели, сопоставляя результаты своих усилий с господствовавшими в то время политическими теориями, освященными именем Монтескье.
Дело в том, что целостной теории разделения властей Монтескье не создавал. Да, опираясь на пример современной ему Англии, а еще больше, на свои собственные представления о том, каково есть или даже каким может быть политическое устройство Англии, он разработал теорию разделения властей в рамках дуалистической монархии, которую (а вовсе не республику) считал идеальным образцом общественного устройства.
Для отцов-основателей разработанная им система ценности не представляла, а представлял ценность только сформулированный им принцип о наличии тесной взаимосвязи между разделением властей и свободой. Создавать же систему им пришлось самим, опираясь не столько на разработанную Монтескье модель разделения властей, сколько на общий философский подход, в рамках которого эта модель была создана. Этот философский подход получил свое завершенное воплощение примерно в то же время, когда создавалась американская конституция, но не применительно к политике, а к другой сфере общественной жизни.

VI.

Первое издание книги А.Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» вышло в 1776 году, в тот же самый год, когда была написана Декларация независимости. Есть традиция сближать эти два события, эти две революции, а то, что А.Смит совершил революцию в экономической науке – никем не оспаривается, происшедшие в одно и то же время .
На самом деле, связь между этими двумя событиями гораздо более тесная, нежели простое совпадение во времени. В сущности, и американские революционеры, и А.Смит делали одно и то же, только в различных сферах . Смит поставил под сомнение меркантилизм, который полагал необходимым и возможным сознательное внешнее воздействие на народное хозяйство с целью обеспечения процветания экономики государства. Американские революционеры не только поставили под сомнение, но и практически ликвидировали монархическую форму правления, которая претендовала на то же самое, только в сфере политической.
На место сознательной и целенаправленной экономической деятельности в масштабах государства А.Смит поставил «естественный порядок», благодаря которому действия людей, направленные, к индивидуальной выгоде, влекут за собой выгоды для всех, причем даже вернее, чем если бы человек пытался сознательно принести пользу обществу.
Американские отцы-основатели применили тот же самый принцип к политике. Люди – не ангелы. «Будь люди ангелами, ни в каком правлении не было бы нужды» (Федералист, N51(50)). Вряд ли стоит ожидать, что они выберут управлять собой ангелов. Выберут таких же людей, которым будут присущи обычные человеческие пороки и достоинства. Естественно поэтому ожидать, что избранные люди, получив полномочия, будут стараться их расширить, вторгаясь в чужую область компетенции. «Никто не станет отрицать, что полномочие по сути своей есть право на вторжение» (Федералист, N49(48)). Нужно поэтому, попытаться сделать так, «чтобы личный интерес каждого чиновника служил охраной общественных прав» (Федералист, N51(50)).

Это высказывание звучит как прямой парафраз соответствующих положений из «Богатства народов» .Дело оставалось за немногим. Естественный порядок в экономике был создан Творцом. В политике его надо было создать искусственно, воспроизведя уже имеющийся образец (отсюда и идет традиция обожествления отцов-основателей, включающая это их общее наименование): «Честолюбию должно противостоять честолюбие» (Федералист N51(50)) .
Эта искусственная копия естественного порядка и есть та самая «внутренняя структура правления», предназначенная для обеспечения разделения властей. Она получила название системы сдержек и противовесов: «главная гарантия против постепенного сосредоточения разных родов власти в одном из ее ведомств в том, чтобы у лиц, ведающих тем или иным органом власти, были необходимые конституционные средства и личные мотивы противостоять вторжениям со стороны других» (Федералист N51(50)).
На практике это означает следующее. Занятие того или иного поста, даже если ты получил его в результате выборов, никому не дает незыблемого права на власть, которая, казалось бы, сопряжена с этим постом. Человек получает лишь право и возможность бороться за власть: защищать свои полномочия от тех, кто пытается в них вторгнуться, и пытаться получить дополнительные полномочия за счет других.
По мнению Дж. Вильямса, это коренным образом отличает американскую политическую систему от европейской. В последней политика «походит на борьбу за приз»: как только ты его получил, ты можешь расслабиться и спокойно готовиться к следующему раунду борьбы. Замечу от себя: используя полученные преимущества для улучшения своих исходных позиций перед этим новым раундом. В Америке же политика «скорее походит на потасовку в баре: в ней может принять участие любой, все дерутся со всеми, иногда меняются стороны, о судействе нет и речи, борьба продолжается... бесконечно или до тех пор, пока все не падают от истощения» .
Это различие – не следствие разности национальных темпераментов, политических культур и прочих неосязаемых вещей, к помощи которых сегодня модно прибегать для объяснения подобных явлений. Это – следствие отличия политических систем монархического типа, построенных на внешних способах регулирования разделения властей (досрочные выборы, характерное явление для многих европейских государств – один из способов такого внешнего регулирования, аналогичный тому, который в Америке предлагал Джефферсон (см. выше)), от систем республиканского типа, основанных на внутреннем саморегулировании.
Может возникнуть вопрос: раз занятие должности не дает реальной власти, а дает лишь право участвовать в борьбе за власть на равных основаниях с другими, то значит ли это, что выборы ничего не решают? Вовсе нет. Выборы – важнейший элемент системы, без которого она не смогла бы работать.
Прежде всего, механизм выборов постоянно подпитывает борьбу за власть энергией. Человек, который решился пройти через выборы, вряд ли сделал это для того, чтобы, заняв вожделенный пост, бесстрастно наблюдать за тем, как его лишают полномочий и власти. Борьба на выборах является залогом того, что человек будет бороться за власть и дальше, уже находясь на своем посту. А если он этого делать не будет, у него мало шансов вновь победить на выборах. Неудачников нигде не жалуют. Демагоги, умеющие на выборах говорить красивые слова, но не способные реально побороться за их практическую реализацию, долго в политике не задерживаются.

А кроме того, выборы вносят содержание в постоянно идущую борьбу между политиками, которая в противном случае могла бы быстро выродиться в простое столкновение амбиций и честолюбий. При этом здесь следует учитывать один нюанс. Интенсивность запросов избирателей может быть разной. Есть вещи действительно важные, которых люди страстно хотят и без которых считают нарушенным свое право «на стремление к счастью». А есть благие пожелания: «Хорошо бы, чтобы было сделано то-то и то-то»,- но если это не делается, никто особенно не страдает, и жизнь продолжается. Так вот, чтобы запросы избирателей были восприняты политической системой, их интенсивность должна быть соразмерной интенсивности борьбы в системе власти, а ее накал постоянно поддерживается на очень высоком уровне.
Если это положение взять за критерий, то можно прийти к неожиданным выводам. В частности, классовая борьба, которая имела такое большое значение для Европы во второй половине 19-го – первой половине 20-го века, в США имела меньшую интенсивность, нежели интенсивность борьбы в системе власти. В отличие от движения за гражданские права. Но это тема для отдельного исследования .
А вот в привычном для европейцев (в том числе и для России) понимании, выборы в США действительно не имеют значения. Это мы ставим задачу, чтобы выбрать, по нашим представлениям, «самого-самого» человека, который потом будет решать наши проблемы. Американцы ничего подобного от своих избранников не ждут. Если воспользоваться для описания американской политической системы удачным выражением В.Волкова «рынок негодяев» , то по поводу «негодяев» ни у кого нет никаких иллюзий – важно, чтобы был «рынок». Конкретный политик или конкретное ведомство в общем случае не вызывают у американцев никакого восторга, а скорее раздражают. А вот американская конституция рассматривается как своего рода «светская Библия».

VII.

После всего сказанного не должно вызывать удивление то обстоятельство, что архаичная, небрежно написанная конституция действует вот уже более 200 лет, регулирует жизнь страны, прошедшей путь от аграрного сообщества до сильнейшей державы мира через бури и потрясения не самого спокойного периода человеческой истории. Оказалось достаточным дать необходимый импульс механизму политической борьбы, а дальше он уже все делал сам.
Отцы-основатели не обо всем сумели договориться, и в результате в конституции остались многочисленные пробелы и умолчания. Они это сами хорошо сознавали, но у них были свои аргументы: «Если бы человечество решило, что ни один институт правления не подлежит одобрению, пока все его части не пригнаны и не отвечают самым высшим критериям совершенства, общество скоро явило бы картину анархии, и мир превратился бы в пустыню» (Федералист, N65 (64)).
Но пробелы были быстро заполнены, недосказанное договорено, а ошибки исправлены в ходе текущего политического процесса. Заранее все учесть все равно невозможно. Еще раз повторим, что есть принципиальное различие между европейским и американским подходом к власти. В Европе власть существует изначально, она носит сакральный характер, а задача заключается в том, чтобы эту власть правильно разделить. Задача сложнейшая, поскольку истинных границ власти никто не знает, не очень понятно даже, что это такое – отсюда сложнейшие теоретические конструкции, целью которых более является достижение красоты и гармонии, нежели практическая польза.

В США подход другой. Там не теоретизируют по поводу сущности власти. Там каждому органу вручают инструменты власти и средства ее защиты – и каждый с их помощью должен сам создать для себя столько власти, сколько сможет (в экономике аналогом такого подхода является часто употребляемая притча о том, что следует давать нуждающемуся – рыбу или удочку). То обстоятельство, что каждый шьет себе власть по своему росту, выражено у М.Лернера следующим образом: «мантия Президента волшебным образом съеживается или растягивается, приспосабливаясь к статям своего обладателя. Она не стесняет человека крупных габаритов и маленькому не чересчур велика» .
Можно констатировать, что система саморегулирующейся власти, в противоположность системам, основанным на внешнем регулировании, доказала свою устойчивость, способность к саморазвитию и эффективность. Справедливости ради следует отметить, что в системе государственного устройства США есть один элемент, который вносит в систему дисбаланс, является движущим источником эволюции этой системы в направлении, которое и в мире, и внутри самих США чем дальше, тем больше вызывает раздражение.
Речь идет о внешнеполитических полномочиях исполнительной власти – элементе государственного устройства, который был в неизменном виде перенесен из монархических систем. Другое дело, что сейчас не очень понятно, что в те времена можно было сделать и чем его заменить – Вестфальская система международных отношений, действовавшая тогда и продолжающая действовать поныне исходила из того, что участвующие в ней государства являются монархическими по своей сути.
Но пойдем по порядку.
Ярким примером того, как отцы-основатели ошибались в принципиальных вопросах, является недооценка ими публичного значения президентской власти. Рассматривая вопрос о том, со стороны какой из ветвей власти существует самая серьезная угроза узурпации, они в первую очередь подозревали власть законодательную. Доводы их были таковы.
С одной стороны, «число должностных лиц на службе исполнительной... власти невелико, и народу известна лишь малая их часть». Кроме того, «носители... исполнительной власти вызывают обыкновенно чувство зависти, а принимаемые ими меры всегда подвергаются хуле и легко становятся непопулярными».
С другой стороны, «члены законодательного ведомства, напротив, обильны числом. Они широко рассредоточены и проживают среди народа. Их связи – родственные, дружеские, по знакомству – значительную часть в самых влиятельных слоях населения. Сама природа оказанного им доверия предопределяет личное влияние в народе и положение непосредственных и доверенных хранителей его прав и свобод» (Федералист, N 49(48)). Читать все это сегодня, особенно в России, довольно-таки забавно.
Впрочем, у одного из авторов «Федералиста», а именно, у А.Гамильтона (предыдущие рассуждения принадлежат Дж.Мэдисону) были смутные подозрения по поводу возможных проблем, связанных с тем, что исполнительная власть находит свое воплощение в одном человеке. Однако он полагал, что их удастся избежать, если доверить избрание президента коллегии выборщиков, которые, к тому же, первоначально избирались легислатурами штатов (Федералист, N68(67)).

И действительно, на первых порах существенных проблем не возникало. Однако уже к 1828 году право избрания выборщиков перешло непосредственно к избирателям (в 23 штатах из 24). Кроме того, к этому же времени были отменены имущественные цензы (в 21 штате) . В 1828 году был избран первый по-настоящему сильный президент - «народный президент» Э.Джексон. Он, похоже, был первым, кто стал обосновывать требования существенного перераспределения полномочий в пользу исполнительной власти тем, что президент избирается самим народом США, и именно он является носителем народного суверенитета и олицетворяет национальную волю .
Тем не менее, в 19-м веке президентская власть была еще относительно слаба. Помимо Э.Джексона в этот период был еще только один сильный президент – А.Линкольн, что не удивительно, учитывая обстоятельства, в которых ему пришлось действовать. В целом же 19 век характеризуется то как «правление Конгресса» (первая половина), то как «правление законников» (вторая половина). При этом вопросы внешней политики не играли существенной роли для США – Конгресс, сам не имевший самостоятельных внешнеполитических полномочий, не позволял исполнительной власти ими пользоваться по своему усмотрению.
В 20-м веке, с началом «восстания масс» баланс сил изменился в пользу исполнительной власти. Значительную часть этого периода в стране правили сильные, «великие» президенты: Т.Рузвельт, В.Вильсон, Ф.Рузвельт, Р.Рейган. После президентства Ф.Рузвельта была принята поправка к конституции, ограничивающая срок пребывания президента у власти двумя сроками подряд (во времена Рейгана была весьма популярной идея эту поправку отменить).
Сильные президенты, черпавшие свою популярность в успехах внутренней политики, использовали свою силу для того, чтобы преодолеть изоляционизм американской элиты. После Ф.Рузвельта внешнеполитические полномочия американских президентов стали основным источником их силы. Баланс властей нарушился. Единственным инструментом ограничения президентских полномочий, оставшимся в распоряжении законодательной власти, стал импичмент. Со времен «имперского» (выражение А.Шлезингера-младшего) президентства Р.Никсона все президенты, избиравшиеся на два срока, второй срок вынуждены были править под угрозой импичмента.
Это несомненный недостаток действующей конституционной модели. Причины возбуждения процедуры импичмента или угрозы ее начала связаны, конечно же, в первую очередь с политическими мотивами, с желанием Конгресса ограничить президентскую власть (этот мотив признается многими и в отношении Никсона, хотя в данном случае грязные махинации были налицо). Однако для решения этой задачи в распоряжении законодателей есть только один инструмент – обвинение президента в совершении уголовного преступления. И если повод всегда можно найти, пусть даже и с натяжкой (кто не без греха? а, с другой стороны, попадется вдруг кристально честный президент – что делать?), такая практика служит дискредитации власти как внутри страны, так и, что воспринимается особенно болезненно, за рубежом.

Можно согласиться с тем, что недостатки в американской конституционной модели есть, хотя в данном случае, как было сказано выше, речь идет скорее о проблемах сложившейся системы международных отношений. Об этом часто говорят и сами американцы, хотя здесь следует отметить одно удивительное обстоятельство: американцы стесняются своей политической системы при сопоставлении ее с европейскими.
Примеров тому множество. Например: «многие исследователи, в первую очередь европейские, приходят к выводу, что политический стиль, принятый в Америке, грешит несбалансированностью и незрелостью. Пожалуй, чаще всего звучат именно обвинения в незрелости. Отчасти это верно и может быть объяснено чрезмерной пылкостью молодого общества ...» ну и так далее. Или вот Артур Шлезингер вспоминает: «В 1973 г. состоялась конференция по проблемам президентской власти, в работе которой приняли участие и видные зарубежные деятели, такие как швед Гуннар Мюрдаль и англичанин лорд Ритчи-Кальдер. Их выступления, в которых утверждалось, что «Уотергейт просто немыслим в их странах», произвели огромное впечатление на аудиторию» .
Тогда же была начата кампания в прессе, красочно расписывающая преимущества парламентской системы правления, принятой в Англии и Канаде. Учитывая, что и там и там главой государства является английский монарх, легко заподозрить, что эта кампания была организована «коварным Альбионом» с целью ревизии итогов американской революции. Как бы то ни было, но многие поддались на эту провокацию.
Американцы подвергают критике свою систему и по другим основаниям. Так, в частности, распространено мнение, что сложившаяся в США система разделения властей препятствует якобы принятию срочных и важных решений. Эта тема особенно оживленно обсуждалась по итогам президентства Дж.Картера. Но критики не ограничились этим неудачным президентством, пересмотрев с этой точки зрения историю США.
При этом они, например, посчитали, что политическая система не позволила США быстро и адекватно отреагировать на Великую депрессию. Обвинение более чем странное. Оно имело бы под собой какие-то основания, если бы критики смогли показать хотя бы одну страну в мире, сумевшую быстро и эффективно справиться с этой напастью. Тем более, что критиков вряд ли можно заподозрить в том, что они считали бы адекватной реакцией введение в стране фашизма или, наоборот, проведение всеобщей национализации и переход к пятилетнему планированию.
Ретроспективный анализ вообще штука очень неоднозначная. Задним умом все крепки, поэтому сегодня найти удачный рецепт для давней проблемы ничего не стоит, равно как ничего не стоит убедить современников в своей правоте. Им эти «преданья старины глубокой» до лампочки. Ни чувств, ни страстей у них давние обстоятельства не вызывают, кроме разве что простого любопытства. И если их любопытство оказывается удовлетворено, они готовы согласиться с любым решением. Любой ретроанализ, связанный с выяснением «что можно было бы сделать в сложившихся обстоятельствах» должен сопровождаться изучением вопроса «почему в реальности было сделано то-то и то-то». Это очень дисциплинирует, поскольку обычно выясняется, что ничего другого и не могло быть сделано.

В любом случае все разговоры о неспособности американской системы быстро принимать решения (правильные или неправильные – другой вопрос) меркнут при сопоставлении с сегодняшним Евросоюзом, который по поводу любой более-менее сложной проблемы энергично и быстро принимает решение подождать – вдруг само как-нибудь рассосется.
Впрочем, когда речь идет о том, что американцы испытывают комплекс неполноценности по поводу своей политической системы, следует иметь в виду, что это относится только к очень малой части американцев, а именно, к интеллектуалам (другое дело, что их голос раздается громче других). Понятно, чего они стесняются. Всякому интеллектуалу хочется поговорить о чем-то возвышенном, блеснуть в разговоре с коллегами, особенно иностранными. Американская же политическая система поводов для возвышенных разговоров дает мало, не то, что европейские, за которыми блеск былых монархий и долгая история их политической трансформации. Вот и приходится, чтобы сказать хоть что-то умное, говорить о «чрезмерной пылкости молодого общества» и прочую подобную чушь, в то время как солидные европейские профессора любезно и в то же время с плохо скрываемым превосходством кивают седыми головами.
Не исключено, что вызывающий стиль американской внешней политики во многом определяется стремлением преодолеть комплекс неполноценности, которым интеллектуалы заразили политиков.
У интеллектуалов есть и еще одна причина быть недовольными американской политической системой: она плохо восприимчива к советам, которые интеллектуалы могут и готовы ей давать. Интеллектуал может достаточно быстро найти взвешенное решение той или иной проблемы, но его никто не будет слушать. Политиков интересует борьба, а начинать борьбу с предложения компромисса – значит заранее проявить непростительную слабость.
Конечно, в результате этой борьбы какой-то компромисс будет достигнут, не исключено, что именно тот самый, который предлагался с самого начала. Это вдвойне обидно: «ведь я же сразу сказал». Имея несколько таких примеров (а неудачи и ошибки обладают свойством быстро забываться – этим не только интеллектуалы страдают) нетрудно прийти к выводу о неэффективности системы принятия решений в целом. Когда говорят, что система запаздывает с принятием решений по важным вопросам, имеют в виду именно это обстоятельство: запаздывает сравнительно с тем, как быстро может разрешить проблему отдельно взятый эксперт.
На самом деле, можно согласиться с тем, что система недостаточно эффективна, что она медлительна, а очень часто просто попадает в тупик. Все это, конечно, важно, но все это не имеет никакого значения по сравнению с тем обстоятельством, что система обладает внутренним двигателем, который постоянно поддерживает элиту страны в дееспособном состоянии.
А дееспособность элиты, собственно, и определяет дееспособность страны. Об этом – в следующей статье.


Оцените статью