Голосования

В эпоху какого руководителя России Вы предпочли бы жить?




В российские магазины - и желудки - поступил пластиковый рис из Китая

Куда сместить центр

Власть и общество

18.02.2014 23:05  

Михаил Хазин

216

Если прямо сейчас сделать крупные города Сибири полноценными субъектами федерации, то с финансовой точки зрения придется упразднить только Новосибирскую и Омскую области. А перенос столицы в Сибирь и вовсе имеет смысл, только если новым центром страны станет небольшой и отдаленный город Перенос столицы в Сибирь — вечная тема, подходящая как для набора политических очков государственными деятелями, так и для повышения количества читателей падкими на пустые скандалы СМИ. На худой конец сгодится и предложение придать статус субъекта федерации (города федерального значения) какому-нибудь крупному мегаполису вроде Новосибирска или Красноярска. Или — в самом крайнем случае — заявить хотя бы о необходимости переноса за Урал какого-нибудь не особенно важного, но все же федерального министерства. В сухом остатке в любом случае будет: повышение узнаваемости, интернет-трафик, гневные или одобряющие комментарии, мечты, обострившиеся у местных сепаратистов. И прочее, и прочее.

Нам всегда казалось, что эти темы не стоят выеденного яйца, а потому реагировать на их очередной всплеск — пустая трата времени. Но в этот раз мы все же решили высказаться — окончательно и бесповоротно, раз и навсегда.

Дело в том, что если подходить к этой теме лишь с точки зрения популизма, то, конечно, она не будет иметь никакого серьезного значения. Но мы рискнули пойти другим путем и смоделировать ситуацию, когда «особый статус» крупных сибирских городов будет доведен до крайности — то есть они становятся субъектами федерации, как Москва и Санкт-Петербург. В анализ мы включили и Екатеринбург, поскольку его недавно избранный мэр Евгений Ройзман уже открыто выступал за придание уральской столице статуса города федерального значения.

Если читать наш исключительно умозрительный опус вам не интересно, вкратце результаты исследования таковы. К большому сожалению многих аналитиков, катастрофы не случится. Екатеринбург, Красноярск и Иркутск в целом уже сейчас вполне готовы к тому, чтобы стать субъектами федерации — без особого ущерба для оставшихся вокруг них областей, административными центрами которых они являются. Хуже — только в Омске и Новосибирске: здесь довлеющая роль регионального центра в экономике сделает финансово бессмысленным существование соответствующих областей при «отделении» главного города. Идеальным городом для переноса столицы, как ни странно, оказывается Иркутск.

Ничего особенного

Как принято говорить в таких случаях, выросло уже целое поколение, которое уверено, что города федерального значения — это исключительно Москва и Санкт-Петербург. Но каких-нибудь 25 лет назад, а до этого на протяжении всей новой российской (советской) истории, такое административное ограничение было вовсе не очевидно. Впервые близкое к этому понятие появляется еще в горнозаводском Урале империи Демидовых, когда местные города подчинялись напрямую царскому правительству. В XIX веке возникло новое понятие — «градоначальство», по существу, нынешний «город федерального значения», правда, в формально унитарном государстве. «Градоначальствами», конечно, были Москва и Санкт-Петербург, но кроме них еще и Одесса, Севастополь, Ростов-на-Дону и другие южные города. Городская канцелярия финансировалась из национальной казны, а градоначальник назначался императором — тогда не было необходимости создавать инструменты вроде утверждения кандидатуры местными депутатами.

Далее уже советская власть изобрела понятие «город республиканского значения» — правда, на уровне союзной республики. Статус этих городов не был прописан в Конституции той же РСФСР (там фигурировали к концу восьмидесятых только Москва и Ленинград), однако присваивался специальными указами по особым поводам. Так, в 1943 году городом республиканского значения стал Новосибирск, в 1956-м — Красноярск. Городами с «особым» статусом в восточной части страны были Свердловск и Омск. Самым главным преимуществом этих городов была отдельная строчка в республиканском бюджете на финансирование целого ряда отраслей — ЖКХ, инвестиции, социально-культурные проекты и т.д.

Наконец, никто не отменял особый статус и принципы финансирования «закрытых городов». В Сибири таких — особенно с середины ХХ века — много, включая крупнейшие вроде Северска (Томск-7) или Железногорска (Красноярск-26). В новейшей истории России под давлением главного тренда — централизации ресурсов и полномочий — сильные города постепенно теряли свое значение. Муниципальная реформа де-юре вроде бы предоставила им независимость от государственной власти любого уровня, однако налоговая система, в которой главную роль играет федеральный бюджет, свела эту независимость на нет. В итоге возник парадокс: крупный город вроде Новосибирска или Красноярска имеет те же права, что и средний по размеру райцентр. А мэр за неимением достаточных ресурсов де-факто становится «замом губернатора по региональному центру».

Как нам это реформировать

О том, что сложившуюся систему нужно как-то реформировать, подспудно говорили многие мэры крупных городов. Однако темой для действительно общенациональной дискуссии реформа местного самоуправления в крупных городах, как водится, стала по инициативе сверху. В очередном послании к Федеральному собранию в декабре прошлого года президент Владимир Путин довольно расплывчато сформулировал цели и задачи муниципальной реформы, которую нужно «законодательно обеспечить» уже в этом году. По словам Путина, этот уровень власти «фактически выхолощен» и ситуацию пора менять.

Устами экспертов из близких к власти исследовательских институтов мы вскоре узнали и конкретику предполагаемой реформы. Речь идет о том, чтобы местное самоуправление в крупных городах «опустить» на уровень городских районов. Там же нужно выбирать районные советы депутатов, местных глав администраций и прочее. А уровень общего руководства городом должен стать как бы филиалом регионального правительства — «общего» градоначальника назначает губернатор (вариант — утверждает городской совет по представлению губернатора). В общем, ничего особенно революционного в этих предложениях нет. Де-факто смысл муниципальной власти как максимально близкой к гражданам в крупных городах действительно выхолощен. Западный опыт говорит о том же: крупные города там не управляются муниципальной властью, они как раз представляют собой союз муниципалитетов — вроде того, как это организовано в Москве или Санкт-Петербурге. С той лишь разницей, что внутригородские муниципалитеты на Западе имеют реальные полномочия и ресурсы.

Но предлагаемое экспертами решение муниципальной проблемы на самом деле — не выход из ситуации. Дело в том, что главный «злодей» в сложившейся диспозиции — не регион, а федеральный центр — ведь именно туда уходят основные ресурсы. И простым приданием крупному городу «государственного статуса» сложившиеся перекосы не решить, поскольку большинство регионов сами находятся на содержании у федеральной казны. Причем, как правило, не потому, что они не умеют зарабатывать, а потому, что заработанное уходит в центр.

Разберем это на примере крупного промышленного региона — Красноярского края и его регионального центра. Никаких особенных региональных перекосов: помимо Красноярска есть другие крупные промышленные города. Кроме того, в наличии ресурсная база в виде Ванкора и других месторождений полезных ископаемых. Так вот, по данным регионального минфина, в 2013 году в консолидированный бюджет Красноярского края (который включает краевую казну и бюджеты всех муниципалитетов региона) поступило 144 мдрд рублей, а в федеральный бюджет с этой же территории — 148 млрд рублей. Половина недополученных с территории доходов — и есть цена формального федерализма, сложившегося в России.

При этом на уровне поселений основным источником доходов остается НДФЛ — причем в зависимости от региона городам достается от 10 до 50 процентов налога, собранного на их территории. В результате получается, что миллионный Красноярск в год собирает в городской бюджет всего 7,1 млрд рублей НДФЛ (данные за 2013 год), получая при этом более 11 млрд рублей в качестве помощи из краевого бюджета. Это еще хорошо — крупные города Сибири обеспечивают местные бюджеты собственными доходами более чем наполовину. И только в силу особенностей устройства налоговой системы — при ином раскладе, города (как и регионы) были бы вполне самодостаточными.

Нужен особый статус

Именно поэтому в последнее время часто говорят о том, чтобы придать некий «особый статус» крупным мегаполисам. Для начала — городам-миллионникам. Наиболее дипломатично об этом говорил, например, экс-мэр Новосибирска Владимир Городецкий: «Сегодня расходные полномочия на текущую деятельность в органах местного самоуправления обеспечены полностью, где есть пробелы — это собственная неорганизованность. Но задача стоит другая — обеспечивать развитие территории. А вот для этого нам не хватает источников — налогов, полномочий и многого другого». То есть «особый статус» — это дополнительные полномочия, например, перераспределение в пользу муниципалитетов налога на прибыль, получение полномочий в научно-промышленной политике и т.д.

Другие инициативы касаются создания агломераций — некой упорядоченной системы взаимоотношений крупного города с окружающими его муниципалитетами. Прежде всего, для консолидации ресурсов по приоритетным направлениям. «Потребуется вносить изменения в бюджетный кодекс с точки зрения возможности объединения ресурсов. Сегодня, например, Новосибирск не может свои бюджетные деньги направить на какие-то совместные действия с Новосибирским районом, как и сам район. Поэтому регламентный документ, позволяющий объединять финансовые ресурсы, для совместных действий должен появиться», — отмечал Городецкий уже в статусе вице-губернатора Новосибирской области в интервью РИА «Новости».

Но самые смелые политики (чаще всего не обремененные ответственностью за исполнение предлагаемых решений) говорят о том, чтобы сделать крупные города субъектами федерации — городами федерального значения, равными по статусу Москве и Санкт-Петербургу. В декабре прошлого года на эту тему высказался и мэр Екатеринбурга Евгений Ройзман — кстати, один из немногих градоначальников, способный делать подобные заявления, не являясь по факту «замом» губернатора по городу и не обладая реальной хозяйственной властью. «Екатеринбург — мощный, динамично развивающийся город, один из лучших городов в стране. Он реально перерос свой уровень, и он уже давно не город областного подчинения. Для Екатеринбурга это нелепо. Конечно, его надо переводить в федеральное подчинение, — заявил Ройзман. — Две трети областного бюджета формируются на территории Екатеринбурга, и эти деньги не возвращаются потом в качестве субсидий, как в этом году мы видим». Конструктивной реакции на это заявление, по большому счету, не последовало. Эксперты, как правило, обсуждали саму идею, а не реальные последствия ее воплощения. Среди исключения можно выделить комментарий полпреда президента в СФО Виктора Толоконского, который заявил, что «если Новосибирск — самостоятельный субъект, то остальная часть Новосибирской области вряд ли может быть таким полноценным субъектом». Толоконскому можно верить — в 1990 годы он был мэром Новосибирска, а все первое десятилетие 2000-х — губернатором окружающей его области.

Как мы считали

Не вдаваясь в обсуждение идей, мы решили проверить, возможно ли на практике отделение крупных сибирских городов от регионов в качестве полноценных субъектов федерации. И если да, то каким субъектом станет город в сравнении с оставшимся регионом. Для анализа были взяты пять крупных городов востока страны: Екатеринбург, Омск, Новосибирск, Красноярск и Иркутск. Тем более что в каждый из этих городов какой-нибудь крупный политик обязательно предлагал ранее перенести столицу страны (см. ниже). Кроме того, было учтено и финансовое положение соответствующих регионов. Исходные показатели — итоги 2013 года.

Наша модель отделения города от остального региона имеет некоторые допущения, которые ее заметно упрощают, но, на наш взгляд, не делают менее объективной. Первое — города отделяются ровно в тех границах, которые они имеют на нынешний день. То есть мы не предполагаем, например, возможность присоединения к новому субъекту окружающего его района или других территорий региона.

Второе — потенциал нового и оставшегося субъектов федерации мы оцениваем по их бюджетной обеспеченности на основе данных, которые достигнуты на сегодня. Дело в том, что оценивать «экономический потенциал» в целом достаточно сложно. По сути — невозможно, так как одна компания может иметь «прописку» и регистрацию в областном центре, а склад или производство — в пригороде и т.д. Поэтому мы применяем де-факто действующее сейчас налоговое правило: неважно, где у тебя производство, важно, где ты зарегистрирован и платишь налоги.

Третье — налоговый потенциал в части населения и предприятий при «разделе имущества» мы оцениваем на основе двух параметров: численности населения и средней заработной платы. Дело в том, что основные поступления в муниципальный и региональный бюджеты — это НДФЛ, налоги на предприятия. И еще немного акцизов (тоже связано с количеством и покупательной активностью населения) и продаж имущества с прочими неналоговыми доходами. При этом различие в средней заработной плате грубо показывают и бизнес-потенциал территории. Например, в Новосибирске живет полтора из 2,7 млн жителей Новосибирской области — это 56,2% населения. При этом средняя заработная плата жителей Новосибирска в 1,27 раза больше, чем в среднем по региону (31,6 против 24,9 тыс. рублей). То есть, грубо говоря, один человек в Новосибирске приносит в казну в 1,27 раз больше, чем житель области, следовательно, во столько же он «ценнее» для налогового потенциала территории. Таким образом, помножив долю населения Новосибирска в остальной области на условную «ценность» этого населения мы получаем около 70% — таков, согласно нашим подсчетам, потенциал Новосибирска в регионе в целом. Аналогично и по другим городам. Кстати, это вполне совпадает с оценками экономического значения региональных центров, которые дают власти и эксперты.

Кто достоин быть субъектом

Все исходные данные — это официальная статистика Росстата, регио­нальных и городских финансовых ведомств. Нам известен объем собственных доходов бюджета: больше всего из исследуемых регионов он в Красноярском крае, меньше всего — в Омской области. Также известна доля населения регионального центра в регионе в целом: наиболее значительным здесь выглядят Новосибирск и Омск (почти по 60% регионального населения ). Наконец, известны средние зарплаты по городам и регионам — они фактически не отличаются в Красноярском крае и Омской области, а наиболее дифференцированы в Новосибирской и Свердловской областях. На основе вышеприведенной методики мы рассчитываем экономическую и налоговую значимость — здесь выделяются Новосибирск и Омск, эти города фактически доминируют над остальной региональной территорией как над экономической пустыней.

Посчитать консолидированные финансовые потенциалы потенциальных новых субъектов федерации далее не представляет особого труда. Известны собственные доходы городских бюджетов — они в любом случае остаются здесь же, переходя на уровень внутригородских муниципалитетов. Очевидно, что при отделении города лишатся поддержки из регионального бюджета, поскольку сами станут регионами — то есть, дотационную часть из бюджета новых субъектов мы полностью исключаем (ведь еще неизвестно, сколько им даст федеральный центр). Но прибавляем к собственным доходам долю из существующих региональных бюджетов согласно рассчитанной экономической и налоговой значимости.

Итоговая картина получается весьма неоднозначной. Больше всего не повезет Новосибирской и Омской областям. Новосибирск в существующей налоговой системе превратится в субъект федерации с собственными консолидированными доходами (включая доходы внутригородских муниципалитетов — далее также) в 100 млрд рублей, тогда как остальной Новосибирской области останется скромный бюджет в 26,6 млрд. Омск получит бюджет в 38,8 млрд против 20,6 у остальной области.

Полноценные субъекты федерации получатся из Красноярска и Екатеринбурга — и при этом оставшиеся после отделения регионы будут обладать вполне паритетным финансовым потенциалом. Например, бюджет субъекта «Красноярск» может составить 64 млрд руб­лей собственных доходов, а у остального края — около 86 млрд. А самым безболезненным отделением станет превращение в субъект федерации Иркутска. Это будет скромный, но обеспеченный регион с собственными доходами в 38 млрд рублей. Да и остальной Иркутской области останется на жизнь почти 64 млрд.

Впрочем, Новосибирскую и Омскую области тоже не стоит списывать со счетов. У них останется немаленький для России бюджет в три десятка миллиардов рублей собственных доходов. Вспомним для примера Туву: там республиканский бюджет в 2013 году составил около 15 млрд рублей, из которых сам регион «заработал» только 3,2 млрд.

Что делать со столицей

Постараемся в рамках этой же логики ответить на еще один вопрос — какой город теоретически более всего подходит для переноса столицы на восток страны. Претендентов несколько. Так, в апреле 2012 года перенести столицу в Сибирь предлагал Сергей Шойгу, тогда — губернатор Московской области. «Томск, Омск, Иркутск, Красноярск — как раз самая середина нашей страны. Там есть все. <...> Почему не Новосибирск? Там тоже все есть», — говорил он по этому поводу. В начале января этого года глава En+ Group Олег Дерипаска на форуме в Давосе тоже заявил, что стоит подумать о переносе столицы из Москвы в Сибирь — например, в Красноярск или Иркутск. «Москва не представляет никакого интереса для региона, и мы понимаем, что дальнейшее присутствие столицы в Москве — это коррупция и излишняя централизация», — заключил он.

Наконец, в конце января в Госдуму поступило предложение о переносе части столичных функций из Москвы в Новосибирск. Например, министерство регионального развития и Минвостокразвития. Наконец, не так давно о переносе за Урал, в Прибайкалье или на Дальний Восток офисов крупных госкорпораций и части министерских функций заговорил и премьер-министр Дмитрий Медведев. По Минвостокразвития решение уже принято: его центральные офисы будут в Москве, Хабаровске и Владивостоке. А госкорпорации, похоже, на восток переезжать не будут. По крайней мере, заявление шефа уже дезавуировал вице-премьер Аркадий Дворкович: «В конечном счете такие шаги предпринимают сами компании».

Правда, для начала важно понять совершенно другое — зачем вообще та или иная страна переносит свою столицу? Ответ очевиден: чтобы решить некую геополитическую задачу. Например, ставший независимым Казахстан, создавая новую столицу в Астане, решал проблему укрепления государственной власти на русскоязычном севере страны и создавал новый центр притяжения населения помимо южного Алматы. А Бразилия, перенося столицу из Рио-де-Жанейро, занималась развитием внутренних территорий государства. То есть идеальный случай — это когда столица переносится для закрепления и развития каких-то территорий в недостаточно развитую локацию.

Задача развития и удержания востока страны очевидна. Но Новосибирск или Красноярск и без всяких столичных функций имеют достаточный потенциал для развития. Директор Института проблем глобализации Михаил Делягин предлагает перенести столицу в Енисейск (Красноярский край). «Перенос столицы в Енисейск положительно скажется на развитии региона, а суровый климат и отдаленность от европейской части страны поможет очистить органы власти от «золотой молодежи» и карьеристов», — уверен он. Но в разрезе нашего исследования стоит внимательно присмотреться к Иркутску. Отделение его в «особый столичный округ», как мы увидели, не повредит Иркутской области, а дополнительный импульс развития центру Приангарья не помешает. Тем более что находится он рядом с мировым российским брендом — озером Байкал.

А если серьезно, то без всяких переносов столиц и отделения городов в отдельные регионы полученные данные показывают, что в целом ряде территорий наблюдается ситуация, аналогичная тому, в чем часто обвиняют Москву. Это излишняя централизация. Мы говорим, что федеральный центр слишком сильно «перетягивает одеяло» на себя, однако наши регионы ведут себя так же — в своих границах. Поэтому даже если расширение прав крупных городов ограничится декларациями, уже сегодня стоит подумать о том, чтобы децентрализовать экономический потенциал в целом ряде регионов Сибири. Если здесь будет не пять, а пятьдесят сильных городов, это, в конечном счете, пойдет на пользу всему движению за права крупных поселений. Даже если на первом этапе придется чем-то жертвовать.

«Все зависит от первого лица»

О переносе столицы в Сибирь и «особом статусе» для крупных городов рассуждает директор ДальНИИ рынка при Минэкономразвития Вадим Заусаев (Хабаровск).

— Я однозначно за перенос столицы России в Сибирь — в Красноярск или Иркутск. При массе проблем, которые будут сопутствовать исполнению этого решения, это будет прорывом для нашей страны.

А вот перенос части столичных функций в тот или иной город востока страны я бы оценивал уже не так однозначно. На первый взгляд, решение о переносе министерств в регионы — правильное. Но мы в Хабаровске имеем возможность наблюдать, как это происходит в реальности со структурами Минвостокразвития. В наше время «ручного управления» все зависит от первого лица — в данном случае министра. А здесь я в пессимизме. Но уже можно говорить, что опыт превращения Хабаровска в дальневосточную столицу принес свои плюсы и минусы.

С одной стороны, для сильных и предприимчивых людей — это новые возможности для удовлетворения своих амбиций. Но для среднего жителя, особенно пенсионера, итог достаточно однобокий — это удорожание жизни. Наконец, я против присвоения статуса субъекта федерации городам-миллионникам. Мой аргумент прост: административные центры регионов и так сегодня эксплуатируют свои центрообразующие функции на полную мощность. Прежде всего, в ущерб другим муниципальным образованиям. И новый статус только усугубит положение.

Сcылка >>


Оцените статью