Голосования

В эпоху какого руководителя России Вы предпочли бы жить?




О том как всё устроено

Записка об административной реформе - 1

Человек и общество

28.02.2004 16:51  

Михаил Хазин

183

Предложения, разработанные М.Хазиным для Н.Бордюжи ( на тот момент - руководителя Администрации Президента РФ) по вопросам административной реформы. Часть 1. Дополнения внесены по итогам первых месяцев работы Президента В.Путина. Концепция административной реформы.

Президент и Правительство: способ взаимодействия
Согласно Конституции, главой исполнительной власти в России является Президент, а главный орган исполнительной власти – Правительство Российской Федерации.
Поскольку у Президента много исключительных функций, он не может постоянно непосредственно руководить Правительством. В то же время, любая организация, отпущенная на "вольные хлеба", имеет тенденцию начинать собственную жизнь, стремиться к максимальной независимости. Таким образом, Президенту для организации работы с Правительством необходимо иметь специальную структуру, некое "передаточное звено", которое бы отвечало ряду очень существенных требований.
Во-первых, эта структура должна иметь достаточно полную информацию не только об официальных действиях Правительства, но и о "кухне" принятия им решений. В противном случае, она не сможет дать Президенту по первому его требованию адекватный отчет о действиях Правительства.
Во-вторых, эта структура должна иметь право и возможность самостоятельно давать ответ на типовые обращения Правительства к Президенту, не загружая его массой технических мелочей (например, обращать внимание Правительства на нарушение им требований Президента). В частности, это необходимо для того, чтобы у чиновников было постоянное ощущение присутствия "ока государева".
В-третьих, она должна объективно анализировать и классифицировать критику стратегии и тактики исполнительной власти со стороны всех заинтересованных сил и готовить для Президента предложения по реформированию тех или иных аспектов деятельности Правительства.

Президент и Правительство: история взаимодействия
Попытки создать такую структуру предпринимались первым Президентом России неоднократно, начиная с момента принятия новой Конституции в 1993 году. Соответствующие обязанности (полностью или частично) возлагались и на Администрацию Президента, и на Совет Безопасности, и на Службу безопасности Президента. Ни одна из этих попыток не привела к успеху, в результате чего Президент фактически перестал контролировать ситуацию, сложившуюся в управлении государством в 90-е годы.
Фактором, значительно усилившим это обстоятельство, стал так называемый "командный" принцип назначения на должности, действовавший в России с конца 80-х годов практически без исключений. Назначения по признаку "командной", а точнее, "клановой" близости привели к тому, что вся система государственной власти была поделена между рядом крупных и мелких кланов, члены которых подчиняются исключительно своим клановым руководителям. Поскольку контроля Президента за этим процессом не было, в России возродился феодальный принцип "вассал моего вассала – не мой вассал", а как следствие, даже Президент полностью утратил не только контроль, но и информацию о деятельности даже министров и их заместителей, не говоря уже о нижестоящих чиновниках.

Отдельно следует сказать, что существенную роль при построении этой "системы" сыграло то обстоятельство, что в конце 80-х годов была разрушена централизованная система подбора и расстановки кадров. В результате, руководители упомянутых выше кланов получили возможность самостоятельно принимать решения о расстановке своих людей в среднем, а частично даже верхнем звене системы государственного управления.
Одним из следствий этой ситуации стало практически полное отсутствие реакции (не на словах, а на деле) на требования Президента. Анализ выполнения поручений Президента в сфере экономики в период с 1996 по 1999 год показывает, что Правительство не выполнило практически ни одного из них.
При этом система разделения информационных потоков и управления также перестала действовать: каждая структура занимается тем, чем хочет (в том числе, отказывается от исполнения своих, установленных законом, обязанностей), они регулярно противоречат друг другу и пытаются заблокировать решения, которые проходят через конкурирующие структуры.
Создаются параллельные, частные системы власти (часто финансируемые за бюджетный счет). В качестве примеров можно привести Российский центр приватизации, Бюро экономического анализа, Центр проектного финансирования и многие, многие другие, которые абсолютно бесконтрольно тратили и продолжают тратить средства, полученные Россией от международных финансовых организаций в рамках увеличения государственного долга (общим объемом в миллиарды долларов). Частные средства массовой информации и охранные структуры уже давно занимаются шантажом самых высокопоставленных чиновников, включая первого Президента России Б.Н.Ельцина и его семью.
Фактически любой крупный орган государственной власти (министерства, ведомства, органы прокуратуры, суды и т.д., и т.п.) на сегодняшний день представляет собой бизнес-клуб нескольких крупных (олигархов) и более мелких участников, единственным подлинным смыслом существования которого является максимизация прибыли, полученной этими участниками. В этом смысле их деятельность уже практически не зависит от "персоналий", поскольку опирается на сложившуюся за последнее десятилетие систему управления.
Нормативные акты, которые издают органы власти, регулярно противоречат законодательству. Отдельные, но многочисленные чиновники стали "содержантами" крупных мировых корпораций и старательно тормозят развитие соответствующих отраслей в России (алмазно-бриллиантовый комплекс, страхование, металлургия и т.п.).

Трехзвенная кризисная система
Как ни странно, но смена кланов-"фаворитов" (как в руководстве Правительства, так и в других органах власти) происходила в России по одной типовой схеме, состоящей из трех звеньев.
Первым этапом этой схемы является предложение Президенту некоторой "сказки" – виртуальной модели выхода из виртуального описания реальных кризисов. Эту "сказку" активно "раскручивают" как средства массовой информации, принадлежащие клану – разработчику сказки, так и все его члены, а также их зарубежные покровители. Очень часто "сказка" сочиняется по заказу этих покровителей, а то и ими самими.

На втором этапе группа, получившая под обещания реализовать свою "сказку" серьезные посты и власть, начинает максимальное политическое и коммерческое использование этого властного ресурса (в первую очередь – отвечающие интересам зарубежных покровителей). При этом реальные проблемы не решаются, что провоцирует новые, более сильные кризисы.
В условиях нового кризиса Президенту и обществу предъявляются "объективные" причины, по которым сорвалась предыдущая попытка и начинается третий этап - активная работа по "выходу" из кризиса. В качестве "платы" за будущий "успешное" разрешение кризиса, находящийся у власти клан получает "индульгенцию" за злоупотребления, допущенные на втором этапе. Часто кризис специально усугубляется для того, чтобы дороже "продать" выход из него.
При этом, выход из кризиса в большинстве случаев достигается за счет уменьшения общего запас прочности всей ситуации (экономической, политической или внешнеполитической).
Круг замкнулся, новая (или старая) группа начинает разработку новой "сказки".
При этом, кризисы, свойственные основным олигархическим группам, естественно совпадают с их основной "специализацией". Для клана Чубайса кризисами становились в основном бюджетные процессы и процедура получения денег МВФ и Мирового банка, а сказки, в основном, придумывались в Вашингтоне. Отметим, что "условия", на которые приходилось идти России в качестве платы за выход из этих кризисов, обычно резко ухудшали относительную конъюнктуру российской экономики на мировых рынках.
У клана Березовского-Абрамовича, напротив, кризисы были, в основном, политические, а платой за выход из них – дальнейшее ослабление, как авторитета власти, так и ее возможностей по контролю за ситуацией.
Впрочем, и те, и другие, и все остальные никогда не отказывались брать "натурой" из бюджета (для оплаты выхода из кризиса, естественно).

Новые "сказки"
На сегодняшний день уже подготовлены новые "сказки", которые широко рекламируются в обществе. Первая из них (разработанная группой Чубайса и его американскими покровителями) утверждает, что все экономические и политические проблемы России происходят от недостаточно последовательного осуществления либеральных реформ, поэтому необходимо новое Правительство и новая Администрация, в котором представители этого направления начнут, наконец, под руководством Гайдара и Чубайса и "опытных" западных советников, их осуществлять. При этом скромно умалчивается о результатах применения предыдущих "рецептов" этой команды.
Вторая (Березовский-Абрамович и примкнувшая к ним группа "Альфа") утверждают, что в экономике все и так идет замечательно, поэтому в Правительстве ничего и никого трогать не надо (за исключением замены нескольких членов команды Чубайса). Что касается Администрации, то ее необходимо сделать чисто политическим органом, не вмешивающимся в позитивную деятельность Правительства.

О необходимости кардинальной административной реформы
Как видно из вышесказанного, простой сменой кадров в сложившейся ситуации не обойтись. Действительно, в связи с отсутствием описанного выше "передаточного механизма" и отсутствием централизованной кадровой службы:
во-первых, не работает механизм объективной проверки качества и эффективности работы чиновников, а значит непонятно, увольнять конкретного человека или повышать. Особенно это затрудняется в связи с тем, что нет реальной картины происходящего в России – а есть только несколько конкурирующих "сказок", каждая из которых имеет слабое отношение к действительности;
во-вторых, непонятно, как и где искать тех, кто сможет заменить коррумпированных и некомпетентных работников, и как их "внедрять" в систему исполнительной власти;
в третьих, непонятно, на базе какой поддержки эти люди смогут противостоять давлению сложившейся "системы" (по крайней мере, на первых порах, до ее существенного изменения) и как они будут ее изменять.
В результате любая попытка набрать новых людей сведется лишь к тому, что на смену "первого-второго олигархического призыва" придет "третий-четвертый".

Основные задачи административной реформы
Таким образом, основная задача на сегодняшний момент - создать при Президенте механизмы для одновременного решения четырех принципиальных задач:
- прозрачную для Президента разработку возможных и реализуемых проектов решений принципиальных проблем, стоящих перед страной и лично перед ним, в частности – разработку новых принципов построения системы управления страной. Необходим объективный анализ тех "сказок", которые предъявляются Президенту – и разработка реальных путей выхода из реальных ситуаций;
- реализацию контроля за деятельностью системы исполнительной власти в части ее соответствия законодательству и решениям, принятым Президентом;
- неукоснительное проведение в жизнь решений, принятых Президентом;
- постепенный отбор и внедрение в систему государственной службы грамотных и исполнительных чиновников, которые не входят в устоявшиеся кланы.
Кроме того, желательно, чтобы такой механизм работал автоматически – т.е. чем дольше он будет работать, тем меньше времени и сил должен ему уделять лично Президент. В результате у него будут развязаны руки для подготовки стратегических решений на базе все более и более качественной информации и отлаженной системы исполнения решений.

Принципы реформирования Администрации Президента
Создать такой механизм можно, причем естественной базой для него является Администрации Президента, которую предлагается реформировать по следующему принципу.
Администрация должна состоять из четырех основных блоков (не считая личного секретариата Президента и ряда технических служб, занимающихся наградами, гражданством и т.д.):
- блок государственной службы;
- социально-экономический + контрольный + правовой;

- блок, отвечающий за публичную политику Президента (как внешнюю, так и внутреннюю);
- блок территориальной политики (включающий в себя взаимодействие с Федеральным Собранием);
Каждый из блоков должен возглавляться одним заместителем руководителя Администрации (один из которых может быть первым).

А) Организация государственной службы
Основой нового принципа контроля государства за чиновниками (т.е. изменение принципов организации системы государственной службы) должен стать принцип "Президент - глава государственной службы".
Функционирование этого принципа обеспечивается путем построения подчиненной Президенту системы аттестационных комиссий. Аттестация этими комиссиями должна быть обязательна при назначении на достаточно высокую должность категории "В" (в соответствии с классификацией государственных должностей), присвоении очередного классификационного разряда или через определенный период времени работы на одном месте.
Комиссии должны иметь право рекомендовать Президенту повысить классификационный разряд конкретного государственного служащего, понизить его с одновременным понижением по службе (в случае наличия существенных нарушений в деятельности), а также потребовать проведения специального президентского расследования с целью обосновать увольнение с государственной службы. Такое расследование также должно в обязательном порядке инициироваться в случае обнаружения факта не исполнения поручений Президента.
Что касается госслужащих категории "Б" (личных аппаратов), то им классификационные разряды должны присваиваться по представлению их непосредственного руководства без проверки, но временно, на период прохождения службы и по ее окончанию отменяться (за исключением случая выхода на пенсию).
Если чиновник назначается на новую должность, еще не имея соответствующей рекомендации аттестационной комиссии, то он в трехмесячный срок должен пройти аттестацию. Если этого не происходит, или комиссия не считает возможным его аттестовать, он автоматически увольняется как не прошедший испытательный срок.
Если аттестационные комиссии трижды подряд отклоняют кандидатуры, предложенные на некоторую должность, то чиновника на этот пост назначает непосредственно Президент Российской Федерации.
Комиссии могут состоять из привлеченных членов (известных экспертов и крупных специалистов соответствующего уровня) и собираться по мере необходимости, но должны также иметь аппараты, работающие на постоянной основе. Аппараты соответствующих комиссий должны вести личные дела чиновников (или кандидатов в чиновники) и готовить материалы и предложения к заседаниям комиссии.
Именно в такой аппарат может быть преобразовано Управление кадров Президента РФ, существующее в составе Администрации Президента РФ (бывшее Управление кадровой политики Президента РФ).
Сотрудники аппаратов аттестационных комиссий всех уровней назначаются непосредственно Президентом, члены комиссий – также Президентом, но по согласованию с Советом Федерации, ГосДумой, общественными организациями. Работа комиссий на последнем этапе (уже после рассмотрения конфиденциальных материалов из личных дел) должна протекать гласно. Это позволит существенно снизить накал страстей, вокруг причин (и прогнозов) назначения тех или иных чиновников, серьезно подорвет "клановую" систему, притом, что реальную ситуацию будет контролировать Президент

Высшая квалификационная комиссия должна быть подчинена непосредственно Президенту (который должен быть ее председателем), все остальные – вышестоящим комиссиям. Высшая комиссия непосредственно занимается всеми государственными служащими достаточно высокого ранга (например, теми, которым полагается высший ранг по квалификации государственных служащих, т.е. зам. министрами и начальниками департаментов в министерствах, начальниками отделов и выше в Аппарате Правительства, вице-губернаторами и т.д.).
Примечание. Как следует из этой модели, аттестационные комиссии подчиняются непосредственно Президенту, и в состав Администрации не входят. Что касается их аппаратов, то им целесообразно придать двойной статус: в части обслуживания комиссий они руководству Администрации не подконтрольны, а в части взаимодействия с контрольно-экономически-правовым и региональным блоками – подчиняются. Это связано с тем, что такое взаимодействие, особенно на первых порах, будет очень тесным (см. ниже).
Председателями региональных аттестационных комиссий могут стать нынешние представители Президента в регионах.
Замечательным свойством этой реформы является то обстоятельство, что она не противоречит действующему законодательству и для разработки соответствующего указа Президента (с учетом имеющихся наработок) достаточно 2-3 недель.
Примечание. Похожая система построения государственной службы действует в настоящее время во Франции.
По мере начала функционирования описанных комиссий, им придется достаточно часто апеллировать в своей работе непосредственно к Президенту (поскольку, как только они попытаются снять какого-нибудь чиновника, весь его клан немедленно выступит на защиту). Однако после того, как два – три десятка будут сняты за строго доказанное несоответствие должности, такое давление ослабнет, а со временем эта работа пойдет практически автоматически (как во времена ЦК КПСС).
Примечание. На первом этапе работы комиссий они, в основном, будут проверять квалификацию уже назначенных работников, однако по мере накопления информации, тяжесть их работы все более и более будет смещаться к созданию кадрового резерва.

Б) Социально-экономический, контрольный, правовой блок Администрации
Второй блок должен работать по следующему принципу: исполнение всех поручений Президента контролируется Контрольным управлением по формальным признакам (сроки), а по существу – Социально-экономическим и Правовым управлениями. Отметим, что социальными вопросами в действующей Администрации формально вообще никто не занимается.
Необходимо восстановить практику согласования с Президентом проектов правительственных решений, поскольку это резко уменьшит коррупционную активность чиновников, позволит определить основные центры такой активности и даст возможность Администрации увидеть "кухню" принятия решений в Правительстве.
Примечание. Такая информация была в Экономическом управлении Президента на период конца 1997 -начала 1998 г., но позднее была полностью утрачена.

Кроме того, Социально-экономическое управление должно заниматься обобщением существующих планов стратегического развития (всех, включая Абалкина-Львова, Глазьева и пр., а не только "официального" Грефа, который в 25 раз переписывает тексты, написанные Гайдаром и Ясиным по мотивам безответственных рекомендаций западных специалистов в конце 80-х годов).
Примечание. Качество работы этих "экспертов" хорошо видно в последнее время по экономической ситуации на Западе.
Самой первой работой, которую необходимо поручить этому блоку, должна быть проверка по существу исполнения всех поручений Президента, которые он дал в период 1997-99 гг. Правительству и другим органам исполнительной власти. Эти данные должны передаваться в аттестационные комиссии для увольнения с государственной службы виновных в неисполнении поручений Президента.
Кроме того, в процессе этой работы будут выявляться те работники, которые могут быть в дальнейшем представлены к повышению в должности, и соответствующая информация будет передаваться кадровому блоку.
Такое реформирование не потребует больших усилий, более того, аналогичная работа уже была проделана в 1997 году (только без согласования работы Контрольного, Экономического и Правового управлений, что очень сильно уменьшило ее эффективность). С учетом имеющегося опыта и уже готовых наработок, в результатах можно быть уверенным.

В) Региональный блок
Этот блок, прежде всего, должен доводить до сведения местных органов власти (и региональных депутатов Федерального Собрания) основные положения политики Президента и контролировать ее проведение в жизнь, а также доводить до кадрового блока объективную информацию об участии региональных чиновников в этом процессе (реальная поддержка государственной линии, квалификация, направления коррупционной активности).

Г) Блок публичной политики
Этот блок должен в обязательном порядке иметь только одного куратора в ранге заместителя руководителя Администрации (за последние годы это направление меньше трех человек не курировало никогда), например – пресс-секретаря Президента.
Он должен быть "вторичным" по отношению ко всем остальным блокам в части "генерации" идей и предложений, и ни при каких условиях не вмешиваться в экономическую и кадровую политику Президента. На сегодня, именно представители этого блока считаются главными "лоббистами" кадровых назначений и главными распространителями наиболее известных "сказок", описанных выше.
Кроме того, ни в коем случае на работу в этот блок нельзя брать представителей "олигархических" средств массовой информации (сами журналисты отлично знают, кто из них куплен, а кто нет, так что получение этой информации не представляет большого труда).

Внешняя политика
Отдельно несколько слов необходимо сказать о внешнеполитическом обеспечении деятельности Президента. Безусловно, этим должен заниматься МИД, но на сегодня он это делать не в состоянии (в силу очевидной слабости министра). По этой причине, в случае назначения на пост министра иностранных дел грамотного и опытного человека, Президенту достаточно иметь одного помощника по внешней политике с небольшим штатом, который будет осуществлять оперативное взаимодействие с МИДом. В случае, если все в МИДе оставить как есть – в Администрации необходимо специальное управление (которое, впрочем, все равно не сможет прикрыть все огрехи МИДа).

О реализации административной реформы. Выводы 1
Реализация такой реформы не потребует больших усилий и большого количества людей.
Фактически, Президенту понадобится непосредственно назначить около 10-15 человек (руководитель Администрации, четыре его заместителя, 6-7 начальников управлений и 2-3 ключевых человека в аппарате высшей аттестационной комиссии). Уже заместители начальников управлений будут самостоятельно подобраны этими людьми.
Кроме того, общая численность Администрации в процессе реализации такой реформы существенно уменьшится.
В то же время, уже через 3-4 месяца после начала работы новой Администрации, она принесет большие плоды: начнется реализация объективно полезных для государства и Президента решений, будет серьезно разрушена клановая система, вырастет эффективность работы министерств и ведомств.
За счет ротации кадров можно будет выявить группу грамотных чиновников, обязанных своим продвижением исключительно своему умению работать на благо государства под руководством Президента (в начале маленькая, затем все больше и больше). Эти люди будут непосредственно заинтересованы в том, чтобы реализовывать политику Президента и информировать его о реальной ситуации в подконтрольных им областях.

О реализации административной реформы. Выводы 2
Как реформировать Правительство, в общем, понятно (см. приложение). Но на реализацию подобной реформы на сегодня нет человеческого ресурса (как это похоже на проблемы И.В.Сталина, когда кадры решали все!).
Но через 4-5 месяцев, на основе появившейся в результате работы новой Администрации информационной и управленческой базы, можно будет начать реформу Правительства, от ее нынешнего состояния "коммерческого клуба группы олигархов" - к инструменту экономической и социальной политики государства.

М.Хазин

Январь 1999 - Февраль 2000 г.


Оцените статью