Докладная записка О.Григорьева на имя М.Хазина о необходимости изменения административной структуры Правительства Заместителю НачальникаЭкономического управленияПрезидента Российской Федерации
М.Л.ХАЗИНУ
Уважаемый Михаил Леонидович!
В целом ряде выступлений Президента Российской Федерации в последнее время ставилась задача усиления роли государства в управлении экономикой с целью обеспечить ее реальный рост. Для решения этой задачи прежде всего необходимо разобраться : как реально устроено управление экономикой на сегодняшний день. По моему мнению, основным негативным моментом сложившейся российской системы управления является принципиальная невозможность реализации решений центральной власти (прежде всего — Президента). Такая ситуация образовалась в связи с переносом центра тяжести принятия решений с уровня руководства Правительства на аппарат Министерства финансов и аппарат Правительства с одновременным ослаблением роли согласовательного процесса между министерствами, особенно, с Министерством экономики. Эта ситуация еще более усилилась после создания прецедента — совмещения постов Министра финансов и самого первого заместителя Председателя Правительства. В результате, аппараты Минфина и Правительства могут практически бесконтрольно готовить (или останавливать) документы, принимая на себя реальную тяжесть управления экономикой государства. Единственной персоной (даже не структурой!), которая могла бы их контролировать, является Первый вице-премьер, но, в условиях чрезвычайной перегрузки, он вынужден подписывать большую часть документов, не читая. К сожалению, эти аппараты по своей сути (и уровню подготовки) не способны самостоятельно принимать стратегические решения (их готовили лишь оформлять решения руководства), в результате чего практически вся экономическая политика государства состоит из ряда никак не связанных решений, направленных либо на удовлетворение интересов конкретных спонсоров конкретных чиновников, либо вообще бессмысленных. При этом нет никакой возможности наказывать этих людей за неисполнение решений Президента — в их служебные обязанности формально не входит даже обязанность о них знать. Исторически такая ситуация сложилась в условиях, когда первые составы российского правительства вынуждены были преодолевать сопротивление аппарата министерств и создали систему управления через систему личных аппаратов. Подобная система была оправдана в чрезвычайных условиях начала 90-х годов (хотя и тогда не отличалась эффективностью и зачастую приводила к колоссальным хищениям), но в нынешних условиях она требует срочного реформирования. Как следует из вышесказанного, прежде всего реформированию подлежат Министерства финансов и экономики и Аппарат Правительства.
1. Министерство экономики.Основными функциями Министерства экономики являются прогнозирование социально-экономического развития экономики разработка и реализация государственной инвестиционной политики (включая управление Бюджетом развития). В условиях рыночной экономики основной задачей прогнозирования является прогнозирование рынков. Это необходимо как для выработки государственной инвестиционной стратегии, так и для того, чтобы давать ориентиры субъектам хозяйственной деятельности. Однако разрабатываемые министерством прогнозы не являются прогнозами рынков. Они разрабатываются на основе сложившейся в условиях плановой экономики методологии, когда ограничителем экономического развития был не платежеспособный спрос, а наличие ресурсов.
Таким образом, хотя формально Министерство экономики реализует свою функцию прогнозирования социально-экономического развития, на самом деле эти прогнозы оказываются бесполезными как с точки зрения выработки государственной инвестиционной политики, так и с точки зрения ориентации отечественной промышленности. Отсутствие четких ориентиров приводит к многочисленным ошибкам при планировании хозяйственной и инвестиционной деятельности предприятий и банков, способствует увеличению финансовых рисков и, соответственно, препятствует увеличению инвестиционной активности в стране. При этом российские предприятия, если они не относятся к числу сверхкрупных, не имеют возможности наладить эффективную и регулярную работу по прогнозированию рынков.Таким образом, применительно к Министерству экономики основной задачей является полное изменение методологии прогнозирования, разработка принципиально новой системы прогнозирования мирового и федерального рынков товаров и услуг. Во взаимодействии с субъектами федерации должна быть создана единая (прежде всего по методологии и стандартам информации) система прогнозирования федерального и региональных рынков.Разработка такой системы прогнозирования позволит оценивать рынки с точки зрения их перспектив (расширяющиеся, стабильные, сужающиеся) и эти оценки должны быть положены в основу государственной промышленной и инвестиционной политики. Сегодня у Министерства экономики просто-напросто нет никакой базы для выработки такой политики. Одним из следствий этого является то, что при решении вопросов об управлении Бюджетом развития министерство в качестве основного критерия отбора проектов для финансирования применяет критерий коммерческой выгодности. Хотя совершенно очевидно, что с государственной точки зрения проекты должны оцениваться по гораздо более сложным критериям, включающим в себя, в частности, оценку влияния реализации проекта на другие отрасли отечественной экономики, выгоды бюджета (увеличение доходов и/или сокращение расходов). Разработка методики оценки проектов с учетом указанных критериев является важнейшей задачей Министерства экономики, однако на сегодняшний день руководство министерства даже не ставит ее перед собой.Еще одним принципиальным вопросом, объединяющим инвестиционную и промышленную программы государства, и который может быть решен только Министерством экономики является разработка принципов управления государственными пакетами акций, прежде всего в отраслевом разрезе. Только Минэкономики с его системой отраслевых департаментов способно разработать соответствующие рекомендации для каждой из отраслей.
2. Министерство финансов.Вопрос о роли и характере деятельности Министерства финансов особенно актуален в связи с намечающейся административной реформой, проект концепции которой сейчас рассматривается в Администрации Президента Российской Федерации. Одним из самых важных элементов указанной реформы является переход к принципу собственной компетенции, что подразумевает «четкое установление подведомственной сферы, функций и полномочий государственного органа или должностного лица, ответственности в очерченных границах и деятельности органа или лица исключительно в этих рамках, а также гарантии от вмешательства кого бы то ни было в установленные правовые прерогативы». Очевидно, что переход к принципу собственной компетенции означает увеличение полномочий органов исполнительной власти в финансовой области (в определении направления расходования бюджетных ассигнований) при создании жесткой системы контроля за целесообразностью и эффективностью расходования средств.
Все это предполагает разработку системы финансовых нормативов, которая, с одной стороны, позволяла бы руководителям министерств и ведомств самостоятельно определять конкретные направления расходования бюджетных ассигнований, а с другой стороны, позволяла бы осуществлять эффективный контроль. Кроме того, разработка такой системы нормативов могла бы во многом способствовать упорядочиванию межбюджетных отношений.Однако в настоящее время такая работа Министерством финансов (а это именно его задача) практически не ведется. В условиях острого бюджетного кризиса наблюдается тенденция, когда Министерство финансов все в большей степени берет на себя функции определения конкретных направлений расходования бюджетных ассигнований. Эти тенденции прямо противоречат задачам, поставленным в проекте концепции административной реформы.Разработка и совершенствование системы финансовых нормативов, а не распределение в оперативном режиме бюджетных ассигнований должно быть основным направлением деятельности Министерства финансов. В этой связи должны быть существенно изменены функции и структура министерства.
3. Аппарат Правительства. При оценке роли Аппарата Правительства прежде всего необходимо сказать не о той роли, которую он должен исполнять, а о той, которую он исполнять категорически не должен! Аппарат Правительства не должен самостоятельно генерировать решения ни по одной области деятельности Правительства. Он должен жестко отслеживать выполнения поручений Президента и Правительства, следя при этом за соответствием подготавливаемых министерствами решений принципам, заложенным в этих поручениях. Еще одной задачей Аппарата Правительства должен являться контроль за соответствием решений, принимаемых министерствами их функциям: только в этом случае Минфин перестанет пытаться стать органом, не только перечисляющим бюджетные деньги, но и пытающимся определить кто имеет право их получать, а кто — нет; только в этом случае Минэкономики оставит свои попытки стать органом, имеющим право выдавать государственные гарантии от имени Правительства.
Таким образом, речь должна идти о крупномасштабной реорганизации деятельности основных структурных подразделений Правительства. Очевидно, что ни Правительство, ни сами эти министерства при их нынешнем руководстве не готовы выступить инициаторами такой реорганизации. В то же время, считаю, что проведение реорганизации основных экономических министерств является одной из важнейших задач сегодняшнего дня, поскольку при существующей системе управления нет механизмов реализации политики, определяемой Президентом Российской Федерации. В этой связи единственным, кто может поставить вопрос о возможности такой реорганизации является Президент Российской Федерации.
Начальник отделагосударственных активов О.В.Григорьев
