Текст был написан для некоего издания, но вызвал достаточно неожиданную реакцию. В связи с этим, размещаю его на сайте. Руководители крупнейших национальных образований на территории России, президенты Татарии и Башкирии Шаймиев и Рахимов, с интервалом в несколько дней поставили вопрос о возврате к выборности губернаторов. Разумеется, политологи всех мастей уже, что называется, «оттоптались» на этой новости и не вызывает сомнений, что потопчутся еще. Нас же в ней заинтересовало совсем другое: сама по себе постановка вопроса может оказаться существенно более глубокой, чем планировали вышеупомянутые президенты-губернаторы, давая не него ответ. А именно, о какой модели, системе взаимодействия федерального центра с регионами должна идти речь.Единственное, о чем можно сказать с полной ответственностью, это то, что никакого более или менее твердого понятия о том, как такая модель должна быть устроена, до сих пор нет. Это хорошо видно и по тому, что за неполные два десятка лет существования России она менялась несколько раз, и потому, что сегодняшнее состояние дел тоже не вписывается в более или менее единую картину. В связи с этим представляется целесообразным для начала рассмотреть ситуацию в исторической ретроспективе, воспользовавшись заявлением Шаймиева и Рахимова лишь как поводом. В начале 90-х, сразу после распада СССР, никакого видения построения федеративных отношений в нашей, тогда еще совсем новой стране не было. И руководителями региональных образования становились по двум основным причинам (которые иногда сочетались): либо по причине авторитета местного руководителя, отказать которому было просто невозможно (к таковым относились и Рахимов с Шаймиевым, и Николаев в Якутии, и Лужков в Москве, и так далее), либо яркие борцы с СССР, реформаторы и «демократы» (последнее слово взято в кавычки умышленно – поскольку сегодня не очень понятно, что оно тогда означало), наиболее ярким представителем которых стал Собчак в Петербурге. На всякий случай, напомним, что тогда главы регионов выбирались, а не назначались. Демократы, в большинстве своем, оказались руководителями слабыми, чего нельзя сказать о «тяжеловесах», некоторые из которых сидят в своих регионах до сих пор, а некоторые, такие как Николаев, увольнялись с таким скрипом и скрежетом, что соответствующие истории вошли в политические анналы России.Центральная власть в этой ситуации была крайне слаба, что хорошо проявилось в знаменитом выражении Ельцина о том, что регионы могут взять столько самостоятельности, «сколько смогут». Они и пытались – Якутия, например, заявила о своей полной независимости и даже попыталась установить независимые дипломатические отношения с Китаем. Отметим, что вся эта картина существенно усложнялась с связи с оставшейся по наследству от СССР крайне сложной структуре регионального построения, когда, например, национальные автономии на территории краев и областей вошли в состав России независимыми и равноправными субъектами Федерации.По мере развития капитализма в стране, крупный капитал начал серьезно влиять на процесс выборов губернаторов, особенно сильно это проявлялось в малонаселенных, но богатых природными ресурсами национальных автономиях. Кроме того, все чаще и чаще в процесс «на местах» стал вмешиваться Кремль, однако, в силу отсутствия концептуальных представления, в основном на уровне частных лиц и чисто коммерческих (или личных политических) интересов. В качестве примера можно привести выборы Лебедя в Красноярске. В этот период управление регионов осуществлялось, в основном, за счет регулирования из центра бюджетных потоков, именно необходимость получить в свои руки этот рычаг заставила Чубайса весной 1997 года создать странный, ни до, ни после того не существующий гибрид должностей: первый заместитель председателя правительства – министр (финансов), равносильный примерно такому: командир полка – начальник роты в одном из батальонов.После прихода в Кремль Путина была сделана попытка более или менее централизовать региональную анархию. Сначала была создана система федеральных округов, затем и вовсе перешли к назначению губернаторов. Однако никакой единой модели, теперь уже назначения губернаторов и влияния на их политику, так до сих пор и не создано. Впрочем, губернаторов назначают уже достаточно давно, так что можно сделать некоторые выводы. Во-первых, после отмены выборов, существовавшие модели появления новых руководителей регионов и системы их взаимоотношений с центром, сложившиеся на предыдущем этапе, только усилились. Моделей этих, в общем, всего три. Одна – назначение губернатором представителя крупнейшего бизнес-сообщества, определяющего экономическую ситуацию в регионе. Правда, с одним условием: бизнес этот должен быть федерального масштаба! Чисто региональных «баронов» губернаторами не назначают никогда! Вторая – политическое назначение в рамках баланса сил в Кремле. Тема эта богатая и благодатная, колоссальное количество людей объявляет о своей прямой причастности к этим процессам, но именно завеса тайны, покрывающая такие назначения, показывает, что никакой более или менее внятной модели тут не существует. Третье – решение острых задач, накопившихся в регионе, часто — конкретных проблем, связанных с деятельностью предыдущих губернаторов, которые представляли те или иные политические или коммерческие интеерсы. Отметим, что иногда эти модели взаимодополняют друг друга, как, например, в случае губернатора Самарской области Владимира Артякова. Во-вторых, эти модели, за исключением третьей, практически не коррелируют с экономическими и хозяйственными задачами, стоящими перед страной. В частности, уже будучи назначенными (а до того – избранными), губернаторы оказываются в рамках крайне жестких ограничений, которые часто не дают им возможности реализовывать общефедеральные задачи. Классический пример – проблема объединения двух Алтаев в единый субъект Федерации. Наконец, в-третьих, в Москве так и не разработана единая (не говоря уже об эффективности) система взаимной работы с регионами. Напомним, что гражданским обществом называется такая система отношения, при которой общество в ответ на любой вызов формирует структуры, которые должны на него отвечать. Поскольку отношения с регионами являются постоянным вызовом для России, то должен существовать и постоянный орган по решению проблем. Таковым некоторое время являлся Совет Федерации, однако после того, как там стали заседать не выбранные представители регионов и не губернаторы, а достаточно случайные (к сожалению, часто коммерчески ангажированные) люди, этот инструмент работать перестал. Вновь созданное министерство регионального развития, в общем, ориентировано, скорее, на решение бюджетных задач, но главная его беда, что оно, к сожалению, именно министерство, то есть крайне неповоротливая федеральная структура, подчиненная к тому же еще более неповоротливому правительству. Да и к назначению губернаторов отношения не имеющая. В результате, в отношениях центра с регионами стал превалировать элемент частного, а не общего, что создает серьезные проблемы и при выработке, и при реализации федеральной политики. И вот вопрос: что делать дальше? Ведь выступления Шаймиева и Рахимова случились не просто так, если бы речь шла исключительно о сохранении ими должностей, можно было бы и действовать несколько по другому, и начать в другое время. Дело тут в том, что на уже описанные системные недоработки наложились возможные социально-экономические проблемы, связанные как со внутренними (рост инфляции), так и с внешними (мировой экономический кризис) причинами. Роль губернаторов в такой ситуации резко возрастает, просто Шаймиев и Рахимовым, в силу опыта и специфики своих регионов, поняли и озвучили это первыми, дав свой ответ. Не очевидно, что этот ответ оптимальный, но в любом случае, государство должно срочно решить поставленную выше проблему – унификацию и регламентацию взаимных управленческих отношений с регионами на системном уровне. А новых моделей для этого за прошедшее время практически не появилось. Если не считать одного варианта, связанного с именем уже упомянутого (не случайно) Артякова. Он представляет в своем регионе не только крупнейшее его предприятие (АвтоВАЗ), но и государственный холдинг «Ростехнологии» и в этом смысле является представителем бизнеса. С другой стороны, поскольку бизнес этот все-таки государственный, то он существенно более склонен к восприятию единой государственной политики, чем, скажем, губернаторы, поставленные «ЛУКОЙЛом» или (ранее) «Юкосом». Отметим, что с точки зрения складывающейся ситуации это более важно, чем то, что для региона он, во многом, является «варягом». Такая модель, в некотором смысле, является возвращением к практике СССР, в котором успешные управленцы регулярно тасовались между чисто хозяйственными и социально-политическими должностями, причем обязательно в самых разных регионах страны, с целью наработки опыта перехода на высшие государственные должности. И не исключено, что именно влияние Артякова, его успешность как посредника между регионом и федеральным центром и стала причиной того, что эта модель может быть повторена уже для Иркутской области (врио губернатора Игорь Есиповский). На всякий случай повторим еще раз: есть более сильные губернаторы, чем Артяков, есть более связанные с Кремлем, но именно системная позиция Артякова, его происхождение, делает его на сегодня (пока уникальным) примером взаимодействия центра и региона. Разумеется, это не значит, что руководителями всех регионов необходимо назначать выходцев из «Ростехнологий», «Роснефти» или ОАК. Не для всех регионов это правильно, не во всех корпорациях есть подходящие люди. Но описанный пример – это на сегодня почти единственный вариант более или менее внятной модели назначения губернаторов, которые могут осуществлять важнейшую в настоящее время функцию посредника между Москвой и регионами, не ущемляя интересы ни тех, ни других. Все остальные варианты ставят под угрозу тонкую связь, связывающую на сегодня Россию, делая акцент на узких частных интересах – будь они региональные, московские или коммерческие. И по этой причине имеет смысл присмотреться к этому опыту внимательнее.
23 июня 2008 г.
