Анализ новой структуры правительства России
О.В.Григорьев. «О новом правительстве, как оно будет»
Все вокруг говорят о новом правительстве: кто вошел, кто какой пост занял, что это значит и так далее. Обсуждают, какую политику будет проводить новый кабинет, кто в нем будет более главным, кто менее. Ну и, естественно, подавляющее большинство рассуждений завершается дежурной фразой, вроде: а теперь правительство будет полностью, или почти полностью подчиняться президенту.Откуда это последнее утверждение вытекает, неизвестно. То, что правительство сейчас неработоспособно, или то, что оно, скорее всего, будет неработоспособно и в дальнейшем, означает именно то, что оно неработоспособно, а вовсе не то, что оно подчиняется президенту. Если, конечно, не предположить, что в России всякий неработоспособный механизм автоматически считается принадлежащим президенту. Вон, у меня во дворе недавно Жигуль раскурочили – что, и он тоже?Рассуждают о правительстве многие, а вот указ, определяющий его структуру, как выясняется, читали считанные единицы. Так что, даже и непонятно, что же именно обсуждают многочисленные комментаторы. А указ этот почитать стоит, ибо он один стоит многих высокоумных рассуждений.Начнем с простых вещей. В старом составе правительства было 23 министерства, 7 государственных комитетов, 2 федеральные комиссии, 11 служб, 7 агентств, 2 надзора и 6 прочих самостоятельных ведомств различной природы. Итого – 58 штук. В новом правительстве мы имеем 14 министерств, 34 службы и 28 агентств. Итого – 76 штук.Паркинсон просто отдыхает. Более наглядной иллюстрации к общеизвестному положению что любое сокращение административной структуры можно осуществить только путем ее расширения, найти трудно. Можно, конечно, возразить, что мол, в старом правительстве зато было целых шесть вице-премьеров, а теперь только один. Но на это мы ответим просто: в нынешнем правительстве, если считать только ту его часть, которая не находится в ведении президента, девять вице-премьеров плюс Жуков, которого не случайно называли поначалу первым вице-премьером. Кроме того, министры обороны, юстиции и внутренних дел стали фактически вице-премьерами – тире – министрами, так что с этой точки зрения мы видим явный рост, причем более, чем в два раза. Другое дело, что в нынешнем правительстве на самом деле нет министерств, за исключением пяти, которые входят в президентский блок, но об этом несколько позже.Если мы пойдем немного дальше, то тоже увидим немало странного и интересного. Ну, например. Есть министерство здравоохранения и социального развития. Есть федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. Мало этого. Есть еще агентство по здравоохранению и социальному развитию. Здорово, правда?Представьте себе, что у вас возникла проблема, касающаяся здравоохранения или, скажем, социального развития. Вы простой гражданин, и подробности новомодных юридических теорий об устройстве государственного управления вам неведомы. Куда обращаться? Легко представить себе, как эти три ведомства будут гонять между собой простого гражданина с его заботами.
Но может быть, обратиться в министерство, а там разберутся и поручат кому надо проблему решить? Не дождетесь, ибо министерство дает поручения подведомственным службам и агентствам только во исполнение поручений президента и председателя правительства. Понятно, куда надо обращаться? По-видимому, именно это и имеется в виду, когда говорят о том, что правительство теперь будет находиться под контролем президента. Теперь по всем вопросам люди будут писать президенту, а он по каждой индивидуальной жалобе давать поручения министерствам, а те своим ведомствам – другого способа чего-нибудь от правительства добиться не предусмотрено. Указ, очевидно, написан юристом, и мы об имени этого юриста догадываемся – его и послали разбираться со всем этим на месте. Готов допустить, что юридические вопросы в указе прописаны правильно. Но только допустить. Несколько опытных государственных служащих а также профессиональных юристов в моем присутствии долго не могли понять некоторых вещей. Ну, например, является ли выдача разрешения (лицензии) изданием индивидуального правового акта или нет. Если является, а к этому склонялось большинство участников дискуссии, то почему согласно указу агентствам разрешено издавать индивидуальные правовые акты, а выдавать лицензии – нет. Или вот такой интересный вопрос. Федеральным службам разрешено (или даже предписано) регистрировать акты, документы, права и прочие объекты, а вести регистры категорически запрещено. Тоже никто не мог разобраться.Но, как известно, у двух юристов всегда три мнения, у нескольких – может доходить до бесконечности, и ни одно их этих мнений не будет окончательным. Поэтому участники совещания разошлись, сойдясь во мнении, что всем им необходимо срочно освежить имеющийся у них багаж юридических знаний. Ну что ж, если автор указа ставил перед собой цель повысить образовательный уровень государственных чиновников, то он этой цели добился. Теперь все засядут за учебники и будут обсуждать тонкости различных юридических систем. Правда, предполагается, что они должны быстренько написать положения о ведомствах и начать уже работать. Будем надеяться, что упомянутый юрист сам понимает, что именно он написал, и сумеет доходчиво разъяснить остальным – когда выйдет из отпуска.Но, допустим, что с юридической частью здесь все более или менее правильно, а если кто-то что и не понимает – то это его вина, и сам каюсь первым. Но ведь деятельность правительства, как мне, да и многим прочим раньше представлялось, к одному только совершению правовых действий не сводится. Вот есть такой инструмент государственного управления, как федеральная целевая программа. Так вот, можно сколько угодно изучать прописанные в указе функции органов исполнительной власти, но понять, каким образом теперь будет осуществляться разработка и реализация целевых программ, не удастся. Таких функций просто-напросто нет. И создается впечатление, что теперь такого инструмента просто-напросто не будет.
На это указывает еще одно любопытное обстоятельство. В новой структуре правительства нет органа, который бы занимался проблемами малого бизнеса, хотя бы по совместительству. Понятно почему. Согласно закону, задачей такого органа являлась исключительно реализация программ развития малого бизнеса. А раз новая концепция исполнительной власти никаких программ не предусматривает, то и эта сфера деятельности для правительства оказывается как бы несуществующей. Осталось теперь только это решение законодательно оформить, отменив существующий закон о поддержке малого бизнеса, и забыть об этой теме навсегда. Правда, есть подозрение, что такого решения никто на самом деле не принимал. Действительно, как можно взять и сказать, что малый бизнес государство теперь не интересует – особенно прямо накануне выборов. Да и после тоже будет не очень тактично. Просто так само собой получилось. Никто не виноват.На самом деле, неясности возникают не только с федеральными целевыми программами. Тут и вопросы государственного заказа, да даже с формированием и исполнением бюджета многое непонятно. Конечно, бюджетно-бухгалтерский перекос в деятельности предыдущего правительства был всем очевиден, а вред его стал наглядно ощутим еще года два назад. Правительство «кассиров» ни на что, кроме того, как правильно отразить в бухгалтерских документах приход и расход и, по возможности, закрыть уж слишком крупные и очевидные каналы хищения государственных средств, внимания не обращало (в результате просто воровство пошло вширь и вглубь: раньше воровали вышестоящие и сразу помногу, теперь понемногу воруют широкие массы чиновничества, делясь с вышестоящими). Вполне можно допустить, что при этом какие-то правовые аспекты в деятельности правительства оказались недоработанными – но не они же одни только. Сколько-нибудь серьезных претензий по этому поводу я что-то не припомню, а вот по поводу полного игнорирования содержательного аспекта деятельности правительства, а именно, отсутствия ясного механизма определения, на какие цели тратить бюджетные деньги и как достижения этих целей реально добиваться, нареканий было много. В результате же бюджетно-бухгалтерский уклон в деятельности правительства в мгновение ока сменился формально-юридическим. То, что при этом содержательный аспект деятельности правительства вновь оказался проигнорирован – это ладно: ну нет у нынешнего президента людей, которые об этом могли бы думать (похоже, что-то подобное пытался сделать Алешин, и в награду лишился сразу двух звезд на погонах и был отправлен спасать почти окончательно загубленный реформами оборонно-промышленный комплекс – новый аналог сельского хозяйства советских времен). Но такое безоглядное раскачивание маятника даром пройти не может: что в результате из всего этого получится, предсказать не решается никто. Похоже, что Жукова, с учетом его прошлого опыта работы, взяли в правительство именно для того, чтобы он как-то смягчал последствия этого шараханья из стороны в сторону, так что какой-то бухгалтерско-юридический уродец в результате может и получиться. К стоящим перед страной реальным проблемам все это никакого отношения все равно иметь не будет.
И последнее, что представляется принципиально важным мне лично. Проводимая реформа целиком списана с реформ государственного управления, проводимых в последнее время в США, Великобритании и прочих «цивилизованных» стран. Другое дело, что у них эти реформы осуществлялись постепенно и растягивались на многие годы, а мы ее в один день. Но нам-то чего на них оглядываться. Это у них там есть партии, парламенты, общественность, и менее чем за год до президентских выборов нет никакой ясности, кто на них победит. Дикие люди, хоть и называются цивилизованными.Я о другом. В чем смысл реформ, проводимых в этих самых странах? В том, чтобы избавить высший уровень руководства от необходимости заниматься рутинными управленческими функциями, чтобы он мог сосредоточиться на решении стратегических, политических задач. Вот и у нас теперь министерства, согласно указу, будут только тем преимущественно заниматься, что вырабатывать государственную политику в своей сфере деятельности.Мне уже приходилось писать, что наш конституционный строй принципиально отличается от конституционного строя что в США, что в Великобритании. Кто такой министр в Великобритании? Это политик, представитель правящей партии, и то, что он занимается на своем посту выработкой политики, никого удивить не может. Именно этим он и должен заниматься. Аналогично и в США – министры в своем большинстве – политики, члены политической команды победившего президента, между прочим, персонально утверждаемые законодательным органом. А если победивший президент в какое-то ведомство назначает не политика, а администратора, то так прямо и говорится: мол, политика президента в отношении данного ведомства заключается в том, чтобы дать ему хорошего администратора. В России в исполнительной власти работают исключительно чиновники. Даже если когда-то в структуру власти и попадает человек из политики, то он быстренько превращается в чиновника, а если не превращается, то столь же быстренько и выкидывается из системы. Так что всякие разговоры о том, что в правительстве есть какие-то «реформаторы» или «консерваторы» — это разговоры для бедных, для тех, кто принадлежность к ведомству или бюрократическому клану принимает за политическую позицию. До настоящего времени в правительстве со всеми возможными оговорками был только один политик – Г.Греф. Не почему-то там, а просто так сложилось исторически, потому что именно министерство экономики (под разными вывесками) выступало в роли «штаба реформ», а руководитель этого ведомства почти всегда имел особый статус и особые отношения с президентом. Получилось так отнюдь не случайно.По идее, основным идеологом реформ в правительстве должен был бы выступать премьер, а роль штаба реформ должен был бы исполнять аппарат правительства (при Ельцине борьба между министерством экономики и аппаратом правительства за этот статус велась довольно-таки острая). С точки зрения интересов дела именно так все и должно было бы быть устроено. Именно аппарат правительства обладает необходимыми полномочиями для того, чтобы собрать всю необходимую информацию, разработать полноценный план реформ и мобилизовать ведомства на его реализацию.
Но это бы означало превращение премьера в действительно важную политическую фигуру: и это при живом-то президенте. Допустить этого ни один президент не может, а с другой стороны, и делать ведь что-то было надо. Отсюда и получилась комбинация с министерством экономики. Конечно, у министерства нет той полноты полномочий, которая есть у аппарата правительства, а потому разрабатываемые реформы получались больше теоретическими, нежели практическими, а их реализация превращалась в мучительный процесс продавливания через правительство, сопровождаемый скандалами, безудержным пиаром и прочими явлениями, к сути дела отношения не имевшими.Естественно, что министерство экономики стремилось максимально расширить зону своего влияния с тем, чтобы сделать процесс реформ более гладким, но вместе с расширением своих полномочий оно получало и обязанности по осуществлению рутинных функций управления. В результате министерство превратилось в неуправляемого административного монстра, где только первых замминистра четыре штуки, а всего их более двадцати. И не случайно именно Г.Греф активно носился с идеей о том, как бы так сделать, чтобы его избавили от рутины, позволив заниматься исключительно политическими вопросами. Сделать это для одного министерства было невозможно: у нас теперь в руководстве сплошь одни юристы и они такого безобразия не допустили бы. А вот придать всем министрам новый статус, по сути дела, вице-премьерский, когда министерство превращается просто в аппарат соответствующего вице-премьера, расширенный несколько за счет придания ему дополнительных функций, ранее исполняемых отраслевыми департаментами аппарата правительства, оказалось возможным, тем более, что и иностранный опыт кое-какой имеется (а чем теперь будет заниматься оставшийся аппарат правительства – это мы узнаем, когда один юрист выйдет из отпуска и увидит на практике, что именно он натворил). Естественно, что реформа сопровождалась дальнейшим расширением полномочий минэкономразвития – теперь это, вроде бы, не страшно, раз от рутины удалось избавиться. Кстати, еще один вопрос по новой структуре: почему не было выделено в отдельный орган управление внешнеэкономической деятельностью (М.Фрадков мог бы и обратить на это внимание)? По-видимому, рутинное управление этой сферой настолько привлекательно, что расстаться с ней не было ну никакой возможности. Но при этом о реформах во всех других сферах, не входящих непосредственно в компетенцию миниэкономразвития, можно навсегда забыть. Там теперь сидят такие же точно министры, которые теперь на законном основании в подведомственной им сфере вырабатывают государственную политику, и никакой такой Г.Греф им не указ. Пусть, если ему что надо, бегает к президенту. Замучается пыль глотать.
