Как в России вообще появилась система ручного управления? Была ли она обусловлена законодательной базой, потребностями текущей экономической ситуации или же стала следствием личных особенностей Владимира Путина? Допускает ли российская Конституция «ручное управление» экономикой и поможет ли оно победить стагнацию «Финмаркет» спросил у известного ученого, помощника президента Ельцина по правовым вопросам и одного из «отцов» первой избирательной программы Путина Михаила Краснова Москва. 21 февраля. FINMARKET.RU — Два года на форуме «Россия-2012» между тогда еще кандидатом в президенты Владимиром Путиным и известным экономистом Полом Кругманом состоялся диалог, который имеет все шансы попасть в учебники по экономике.
Путин высказал сомнение в том, что демократия может справляться с вызовами во время экономических потрясений. Политики боятся принимать нужные, но не популярные решения: у них не остается шансов избраться на второй срок, объяснил президент.
Кругман ответил цитатой Черчилля про худший политический строй за исключением всех тех, что мы уже попробовали. Два года назад Кругману было сложно возражать — Россия росла головокружительными для развитых стран темпами в 4,2%, а США и Европа балансировали на грани рецессии.
Сегодня официальные прогнозы не обещают России больше 2% роста. О том, как сегодня ручное управление влияет на экономику и стабильность в стране «Финмаркет» расспросил завкафедрой конституционного и муниципального права ВШЭ и бывшего помощника президента Ельцина по правовым вопросам Михаила Краснова.
Про корни ручного управления
Как в России вообще появилась система ручного управления? Была ли она обусловлена законодательной базой, потребностями текущей экономической ситуации или же стала следствием личных особенностей Владимира Путина?
Не сказал бы, что это личная особенность Владимира Путина. Парадокс, драматизм и трагизм нашей ситуации заключается в том, что сама Конституция позволяет президенту влезать в любую сферу.
Впрямую в Конституции у главы государства ни функций в экономике нет, ни конкретных полномочий. В законах экономические полномочия у президента есть. Другое дело, что встает вопрос о конституционности самих этих законов. Но их никто не оспаривает в КС. Парламент, правительство могли бы обращаться по этому поводу в Конституционный суд, но этого не происходит, не работает система сдержек и противовесов.
У нас в Конституции нет жесткого определения экономической модели, она может быть любой. Там определен только тип — рыночная. И сказано, что можно заниматься любой экономической деятельностью, не запрещенной законом.
А завтра закон возьмет и запретит нефтедобычу или металлургию, рубку леса. Через сервильный парламент можно провести любой закон, ограничивающий экономическую свободу. И это не будет нарушением Конституции. Если бы у нас был нормальный парламент, то экономика не была бы в сфере президентских полномочий.
Во времена Бориса Ельцина парламент был довольно независимым. Почему же тогда Ельцин не управлял экономикой вручную? Отличие объема сконцентрированной на самом верху власти во времена Ельцина и сейчас огромно. Может быть, Ельцин тоже хотел все решать сам, и делать все, что он считал нужным для страны. Почему он так не делал?
Огромное различие в рейтинге. Ельцин понимал, что у него нет подавляющего общественного одобрения, всенародной опоры. Это его сильно сдерживало в рамках закона, юридических процедур. Он шел другим путем: принимал указы экономического характера.
[Но сейчас] конструкция Конституции такова, что при желании и политических возможностях этим способен воспользоваться любой политик на посту президента.
То есть, если бы у нас была другая конституционная конструкция, то Путин не смог бы взять себе тот же объем полномочий?
Именно так — я в этом убежден. Этому есть доказательства. Я был уверен, что Путин не пойдет на третий срок в 2008 году по примеру своих центральноазиатских коллег. У них тоже первоначально в конституциях были ограничения в два президентских срока. Потом они эти положения отменили или обошли. В Казахстане, например, с помощью референдума о доверии Назарбаеву.
Путин этого делать не стал, как ни уговаривало его окружение. Почему? Он хотел остаться в европейском поле политических традиций. Ему было важно, чтобы его не сравнивали с азиатскими автократиями. Любой, даже самый амбициозный человек вынужден считаться с правилами игры, либо устраивать перевороты.
Хорошо. Почему тогда Дмитрий Медведев не смог взять в свои руки все управление при той же Конституции? Ручное администрирование вслед за Путиным ушло в Белый дом?
Обратите внимание, что сейчас о тандеме во власти уже никто не говорит. И тогда это тоже было только фигурой речи. Все понимали, что центр принятия важнейших решений был у Путина. Но Медведев тоже вмешивался в управление экономикой, может быть, не так ярко.
Ручное управление в России: судьба или случайность
Почему в других странах c большими полномочиями президента система не скатывается в ручное управление? Россия такая уникальная?
Те же французские президенты — Шарль де Голль, Франсуа Миттеран — расширяли свои полномочия, которые у них были по конституции. Особенно, когда большинство в парламенте было у их партий. Но все равно у них не было абсолютной власти.
Почему? Формально французский президент может предложить на пост премьера любого политика. Но парламент имеет право отправить правительство в отставку. Поэтому, когда президентская партия оказывается в парламенте в меньшинстве, премьером становится представитель оппозиционной президенту партии.
Французы называют такие периоды «сожительства» президента и премьера от разных партий «коабитацией». И даже премьер той же партии, что и президент, опирается на поддержку именно партии, а не на волю исключительно главы государства.
Может для России с ее размерами и особенностями подходит именно президентская республика, скажем, как в США?
В самой модели президентской республики ничего плохого нет. Но при этом должно быть четкое разделение полномочий: президент — глава исполнительной власти, не может вмешиваться в деятельность законодательной и они обе — в дела судебной.
Бессмысленно апеллировать к совести, к рассудку, приводить рациональные доводы. Надо ставить преграды. Даже если к власти придет человек, убежденный, что чего-то делать нельзя, свою роль начинает играть фактор окружения.
Это святым надо быть, чтобы уберечься от нашептываний, какой ты мудрый, великий, могучий, что только ты можешь прекратить какие-то безобразия.
Может быть, у Путина даже трудно проходил период разрастания в национального лидера. Может другой бы стал таким еще быстрее. Факт в том, что Конституция этому не препятствует.
В США президент не может распустить палату представителей, как бы этого ни хотел. Более того, конгресс имеет широкие возможности отклонять кандидатуры президента на те или иные ключевые посты в органах власти и постоянно пользуется ими. А вспомните, какие баталии были вокруг подъема потолка госдолга или реформы системы медицинского страхования. Из-за этого и бюджет не могли принять. И президент с ними не может ничего сделать.
Кстати, у нас была похожей модель до 1993 года: президента могли отправить в отставку, а он ничего не мог делать со съездом советов. Тогда начали стрелять. Для американской модели нам нужна культура.
А как формируется эта культура и можно ли как-то повлиять на этот процесс?
Традиции меняются под воздействием жизни. Но в Конституции должны быть возможности для таких изменений. Конституция не способствовала формированию режима ручного управления в экономике. Она не мешала этому.
Про будущее системы ручного управления
В 2012 году на одном из крупных форумов Владимир Путин поспорил с Нобелевским лауреатом Полом Кругманом о том, что демократия очень неудобна во время экономических потрясений. Насколько в этом плане эффективно ручное управление?
Такая конструкция может работать, когда все идет хорошо, в трудные времена у лидера начинаются проблемы. У нас все хотят видеть царя. Но царь нужен для того, чтобы возложить на него не только неограниченную власть, но и неограниченную ответственность. Это создает угрозу стабильности всей политической системы.
Кризис может возникнуть не только изнутри, из-за неправильных действий самой власти, но и извне, как кризис 2008-2009 годов. Если бы тогда цены на нефть не вернулись так быстро на приемлемый для бюджета уровень, еще не известно, чем бы это закончилось для власти. И никого не обманешь, что это правительство виновато, а не президент.
Каковы перспективы такого способа управления экономикой? Передастся ли она по наследству приемнику нынешнего президента?
У преемника Путина с его наследием могут быть большие проблемы управляемости. Одним из факторов нестабильности является продолжение неограниченной власти по вертикали на все регионы, сферы жизни и отрасли экономики. Президент вынужден всюду расставлять своих людей, не столько в силу их компетентности, сколько личной преданности. И ответственны они только перед одним человеком.
Всех остальных институтов — представительных органов власти, судов, правоохранительной системы и даже ФСБ для них как бы не существует. В своей вотчине они могут делать что угодно, если имеют поддержку главы государства. Они становятся такими же неограниченными вождями в своих сегментах.
Это приводит к тому, что новый президент на какое-то время может оказаться без опоры на назначенцев прежнего. Это неизбежно на какое-то время дестабилизирует ситуацию по всей вертикали.
Михаил Александрович Краснов. Справка «Финмаркета»
В сентябре 1993 — феврале 1995 — референт Юрия Батурина, помощника президента России Бориса Ельцина.
В феврале 1995 — мае 1998 — помощник президента Ельцина по правовым вопросам.
С 1998 — вице-президент, член президиума Фонда прикладных политических исследований ИНДЕМ.
С 2005 — профессор НИУ ВШЭ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права.
Возглавлял рабочую группу по разработке Концепции административной реформы в администрации президента России (1997—1998), куратор раздела о реформе власти в Центре стратегических разработок под руководством Германа Грефа (2000).
