Предложения, разработанные М.Хазиным для Н.Бордюжи ( на тот момент — руководителя Администрации Президента РФ) по вопросам административной реформы. Часть 2. Дополнения внесены по итогам первых месяцев работы Президента В.Путина. Приложение: реформа Правительства
I. Происхождение современной структуры Правительства
Для того, чтобы объективно оценить смысл и функциональность тех или иных структур Правительства, имеет смысл посмотреть, откуда они возникли.Современная структура Правительства сформировалась за последние 20 лет (более точно, ее история начинается с 1980 г., когда на смену Председателю Совета Министров СССР А.Н.Косыгину пришел Тихонов). У Косыгина был всего один первый заместитель (К.Т.Мазуров), что касается простых замов, то они возглавляли «кусты» близких министерств и в наше время могли бы стать руководителями министерств, объединяющих однотипные департаменты. Аппарата Правительства в современном понимании не существовало: было хозяйственное управление и несколько личных референтов Премьера.С назначением Тихонова начинается первый этап возникновения современного Аппарата Правительства. Не обладая способностями А.Н.Косыгина, он нуждался в посреднике, поддерживающем его функции как Премьера в отношениях с министерствами. В качестве такого аппарата были созданы отраслевые отделы Аппарата Совета Министров. Их сферы деятельности не пересекались, и, в целом, они обеспечивали работу Премьера, который еще довольно легко мог их контролировать, хотя уже не хотел этого делать. С приходом Н.Рыжкова начался второй этап реформы правительства. Был отдельно создан блок экономической реформы, который мог вмешиваться в деятельность любых министерств. Кроме того, особенностью этого этапа стало расширение роли вице-премьеров. Поскольку распределение обязанностей между членами кабинета усложнилось (блок экономических реформ влиял на ситуацию во всех отраслях), стало необходимо не просто решать спорные вопросы, но серьезно и часто перераспределять полномочия между отраслевыми блоками и экономическим. Поскольку Н.Рыжков, как и Тихонов, не мог самостоятельно решать эти задачи, он возложил их на своих заместителей. В результате, их личные аппараты стали все сильнее «забивать» более компетентные на тот период аппараты министерств.Объективное ослабление руководящей роли ЦК КПСС приводило к тому, что отдельные вице-премьеры и руководители Аппарата стали пытаться проводить свою собственную политику (в начале — «по мелочи», потом — все сильнее). Именно в это время зародились первые крупные состояния в России.Третий и последний этап развития Аппарата Правительства начался с 1991 года — назначения Е.Гайдара и.о. премьера.Ни сам Гайдар, ни его команда не были администраторами и не могли контролировать ни Аппарат Правительства, ни, тем более, аппараты министерств. В то же время, от самих вице-премьеров и министров требовались, по сути, всего три вещи:во-первых, поддерживать громогласную риторику по тем вопросам, которые обеспечивали «гайдаровцам» поддержку на Западе (приватизация, борьба с инфляцией и т.д.).Во-вторых, не вмешиваться в «частный бизнес» руководства. В-третьих, отказаться от критики действий Гайдара и его команды по любым вопросам.
По любым другим направлениям вице-премьеры и министры обладали полной свободой. Поскольку Гайдар и его команда в принципе не обладали необходимым административным опытом, то они перешли к новому принципу управления — через систему личных секретариатов (вице-премьеров, министров, их заместителей и даже начальников управлений и департаментов в министерствах)Именно в этот момент, нежелание премьера контролировать Аппарат Правительства окончательно сменилось принципиальной невозможностью такого контроля.В результате, на этом этапе еще раз выросла роль вице-премьеров, которые переключили свою основную деятельность с согласовательных процедур между министерствами на ограничение их «несанкционированной» активности (вплоть до практически полного «выключения» отдельных министерств из деятельности Правительства). Кроме того, резкое расширение прав вице-премьеров и министров и, как следствие, практически полное разрушение механизма контроля за их деятельностью, привело к тотальной коррумпированности Аппарата Правительства и аппаратов министерств.В то же время резко упал профессиональный уровень аппаратов министерств и Аппарата Правительства (поскольку их новое руководство было заинтересовано в послушных исполнителях, а не опасных критиках). Началось быстрое развитие «вотчинно-клановой» системы в Правительстве и министерствах (поскольку вице-премьеры и министры стали рассматривать свое назначение как плату за «правильное» политическое поведение, а во всем остальном, в частности в кадровой политике, имели полную свободу).Как следствие, министерства и ведомства, а также Аппарат Правительства, наполнились большим количеством пустых и бессмысленных личностей, которые с целью прикрыть свою профессиональную некомпетентность развели бешеную (но абсолютно бессмысленную) активность, в которой лидеры кланов легко маскируют свою преступную деятельность.
II. Описание текущей ситуации
II. 1 Общие сведения. На сегодняшний день у Правительства есть три основных вида деятельности: стратегическое планирование, нормотворческая деятельность и оперативная работа.II.1.1 Стратегическое планирование осуществляется путем разработки долгосрочных и среднесрочных программ. Эта работа находится в полном загоне. Нежелание министерств и ведомств (а также вице-премьеров) вешать себе хомут на шею приводит к тому, что у Правительства на сегодняшний день нет ни одного документа, который, хотя бы и с большой натяжкой, мог бы быть признан такой программой. Среднесрочная программа «либеральных реформ», принятая в начале 1995 года, уже давно не выдерживает никакой критики, однако то, что идет ей на смену — просто не относится к жанру серьезных документов. В качестве примера можно привести многочисленные попытки Президента и его Экономического управления в 1997-98 гг. заставить Правительство и Министерство экономики подготовить инвестиционную и промышленную программы, а также программу структурной перестройки экономики (внесенные в план работы Правительства!). Этих программ не существует до сих пор.
Те же программы, которые Правительством принимаются, практически не исполняются.II.1.2 Нормативно-правовая деятельность.В условиях отсутствия стратегического планирования, основной формой работы Правительства в этом направлении на сегодняшний день являются так называемые поручения Правительства. Это документы, подписанные вице-премьерами, требующие от отдельных министерств тех или иных действий (подготовки проектов решения Правительства, принятия собственных решений в том или ином направлении и т.п.). Поводом для подписания поручения Правительства может быть любое письмо в его адрес (или адрес самого вице-премьера), а также инициатива работников Аппарата Правительства или письма отдельных министерств. Собственно текст поручения готовится либо лично вице-премьером, либо его секретариатом. Обоснование поручения программными документами Правительства при этом не требуется (в ряде случаев это просто невозможно). После подписания поручения Правительства в дальнейших документах, подготовленных в соответствии с ним, его текст обычно полностью не приводится (имеется лишь ссылка на номер). Такая система имеет ряд серьезных недостатков. Во-первых, через систему подписанных поручений вице-премьеры способны генерировать активность министерств в направлениях, которые не отвечают ни интересам государства, ни официальной позиции Президента и Правительства. Во-вторых, такую же активность в части давления на министерства могут оказывать работники секретариатов вице-премьеров (поскольку сами вице-премьеры физически не в состоянии контролировать весь поток документов, который через них проходит, даже если у них есть такое желание). В-третьих, сами министерства с целью легализовать свою неформальную активность, направляют в адрес Правительства «инициативные письма», на которые секретариаты вице-премьеров готовят согласованные с министерствами поручения. Запутанность этих отношений и их объективная ненормированность приводит к колоссальному объему коррупционных и лоббистских действий (вплоть до того, что в отдельные моменты существовала и была общеизвестной в заинтересованных кругах специальная такса за подпись отдельных вице-премьеров). С учетом описанной в конце п. I «паразитной» активности, возникает колоссальный вал документов, содержание и смысл которых возможно установить только с помощью специального долгосрочного исследования (что практически исключает какую-либо ответственность должностных лиц за совершаемые действия).II.1.3 Оперативная работа в основном осуществляется в форме решений вице-премьеров, сформулированных в виде поручений Правительства или путем рассмотрения текущих проблем на Комиссиях Правительства, протоколы которых, впрочем, готовятся секретариатами председательствующих вице-премьеров и ими же подписываются.
II.2. Порядок документооборота.В 1995 году был установлен порядок, при котором министерства были обязаны направлять в Правительство проекты решений Правительства уже согласованные со всеми заинтересованными министерствами (среди которых обязательно должно было быть Министерство юстиции).
Этот порядок, однако, практически никогда не выполнялся. Наиболее влиятельные министерства (прежде всего, Минфин), в случае, если они были не заинтересованы в принятии соответствующих решений, не согласовывали проекты, разработанные другими организациями, а направляли свое мнение непосредственно в Правительство. В результате, либо «недоработанный» ответственным исполнителем проект просто не принимался Аппаратом «в связи с несоответствием установленной форме» и исчезал навсегда, либо вопрос решался на совещаниях в Аппарате Правительства или у вице-премьеров. В этом случае, в условиях личного давления на значительно уступающих им в должностях и влиянии зам. министров, вице-премьеры всегда могли обеспечить практически любое решение (опять-таки абсолютно бесконтрольно, поскольку протокол совещаний в дальнейшем правился и подписывался председательствующим).Необходимо учесть, что, как уже было отмечено, общий объем поручений Правительства очень велик. Как следствие, министерства стараются по как можно большему количеству приходящих в их адрес бумаг ограничиться отписками. Аппарат Правительства имеет право, как принять такую отписку, так и потребовать подготовить ответ «по существу». Те поручения, которые появились по инициативе Аппарата (или в исполнении которых Аппарат заинтересован), отслеживаются «по полной программе». Все остальные, как бы они ни были важны, Аппарат разрешает министерствам проигнорировать. Как показывает опыт последних лет, к этим последним относятся практически все поручения Президента РФ Правительству. Как уже говорилось выше, проекты нормативных документов Правительства должны быть согласованы с «заинтересованными» министерствами и ведомствами. Однако, список этих заинтересованных министерств перечислен в поручении Правительства, на основании которого готовится проект. Исключительно от секретариата вице-премьера зависит, включение или исключение из этого списка того или иного министерства. В частности, стандартной практикой последнего времени является исключение из списка Министерства юстиции (поскольку это министерство не пропустит документа, явно и грубо противоречащего законам). В качестве примера можно привести постановления по аграрным вопросам времен вице-премьерства Кулика — можно с уверенностью сказать, что большинство из них попадали в Минюст уже в подписанном виде, с номером и датой.
II.3. Общие выводы.Описанная выше ситуация однозначно приводит к полной невозможности контролировать ситуацию в Правительстве для Президента и Премьера (даже ее не самое подробное описание грешит сложностью и запутанностью). В то же время, она создала прекрасную возможность для отдельных вице-премьеров и министров заниматься деятельностью, не соответствующей законодательству, и создавать собственные «кланы», зависимые и подчиненные исключительно своему «хозяину». Эти кланы изначально создавались на административной и экономической (финансовой) почве, но очень скоро приобрели яркие политические оттенки.
Текущая ситуация в Правительстве такова, что Премьер, даже при очень большом желании, не сможет обеспечить для Президента выполнение необходимых ему задач и предотвратить самостоятельную активность своих подчиненных в нежелательном для Президента контексте.В дополнение отметим, что в соответствии с законом, Правительство является коллегиальным органом — а это значит, что решения должны приниматься голосованием. Как показывает опыт, практически нет случаев, чтобы Правительство на своих заседаниях голосовало бы за окончательный вариант документа — он обычно дорабатывается Аппаратом. Этот вопрос ни разу не поднимался в судах, но если в судебной практике возникнет вопрос о ссылке одной из сторон на нормативно-правовые документы Правительства, то ничего не мешает другой стороне поставить вопрос о неприменимости положений этих документов, в связи с нарушениями законодательства в процессе их принятия.Примечание. При современной структуре Правительства, оно в принципе не может решать вопрос голосованием. Не понятно, с каким «весом» оценивать голоса членов Президиума Правительства и Вице-премьеров, обязаны ли министры голосовать солидарно с курирующим Вице-премьером и т.д.
III. Реформа Правительства
Как показывает анализ предыдущего пункта, для нормализации работы Правительства необходимо добиться достижения трех целей:n усилить одну из линий принятия решений, действующих в настоящее время в Правительстве, сделав ее более прозрачной, чем в настоящее время и одновременно ликвидировать параллельные;n уменьшить возможность безответственного и бесконтрольного влияния Аппарата Правительства на процесс принятия Правительством решений, одновременно усилив его работу по контролю качества этих решений;n восстановить контроль Президента за процессом кадровых назначений в Правительстве.Для решения этих задач, предлагается следующий вариант реформы Правительства.III.1 Состав Правительства.Правительство состоит из:- Председателя Правительства и его личного секретариата;- министров и возглавляемых ими министерств. Один из министров одновременно является единственным вице-премьером, т.е. заменяет Премьера в случае его отсутствия;- отдельных ведомств, руководители которых не являются членами Правительства и которые курируются министрами;- Аппарата Правительства.III.2 Порядок функционирования Правительства. Деятельность Правительства осуществляется следующим образом. Ее основой являются среднесрочные программы по основным видам деятельности (экономика, сельское хозяйство, социальная сфера и т.п.). Информационной базой для подготовки этих программ должны стать ежегодные доклады министерств о состоянии дел в подконтрольных им сферах. Доклады должны содержать анализ ситуации и предложения о решении проблем, как краткосрочных (на год), так и среднесрочных. На основании этих докладов, в соответствии с направлениями, указанными Президентом в его Послании Федеральному Собранию и должны составляться годовые планы работы Правительства, которые, в свою очередь являются основой для планов работы отдельных министерств.
Среднесрочная программа должна приниматься, скорее всего, раз в четыре года, на основании первого Послания нового Президента по аналогичной методике.Именно эти программы должны стать той базой, на соответствие которой должны проверяться все документы, выносимые на Правительство или разрабатываемые министерствами.Правительство на своих заседаниях обсуждает проекты нормативно-правовых документов и собственные внутренние документы (например, программы), которые выносятся на заседании либо в соответствии с планами работы, либо по инициативе отдельных министерств и ведомств. Обсуждение любого вопроса предваряется докладом работника Аппарата Правительства (референта). Этот доклад должен в обязательном порядке содержать: краткую историю вопроса, анализ правовой ситуации по нему и его связь с программами Правительства и другими программными документами, а также экспертное заключение (юридическое и содержательное) на тот проект документа, который предлагается ответственным за вопрос министерством в качестве решения Правительства по обсуждаемому вопросу. Затем слушается доклад ответственного министерства и, в случае необходимости, содоклады оппонентов. После этого происходит голосование, по итогам которого документ или принимается (с замечаниями или без), или направляется на доработку в министерства и ведомства (их список также определяется на заседании Правительства голосованием и вносится в протокол) с последующим повторным вынесением вопроса на Правительство.Доклады на Правительстве делают только министры.Для решения крупных межведомственных вопросов (например, разработки и доработки Среднесрочной программы) создаются постоянно или временно действующие правительственные комиссии. Членство в ней должно являться индивидуальным — т.е. замены одних чиновников другими (из того же ведомства) не допускается (в противном случае невозможно будет контролировать единую линию в деятельности министерств). Председательствуют в комиссиях отдельные члены Правительства.Решения на них принимаются коллегиально (голосованием). Окончательные документы, разработанные комиссиями, принимаются на заседаниях Правительства, однако по вопросам, делегированным им Правительством (что должно быть явно отражено в Положениях об этих комиссиях), они могут давать поручения министерствам и ведомствам. Эти поручения действительны только в том случае, если приняты комиссией в целом и отражены в протоколе заседания.Обеспечение работы комиссий ведется работниками Аппарата Правительства, которые не являются ее членами. Подготовленные протоколы в короткий срок направляются всем членам комиссии, которые должны отметить свои замечания по протоколу и направить их обратно в Аппарат. Спорные вопросы (если они возникнут) разбираются на следующих заседаниях комиссий.Такая мера позволит резко ослабить бесконтрольные возможности Аппарата Правительства по правке Правительственных решений.III.3 Председатель Правительства и его секретариат. По сравнению с текущей ситуацией, у Премьера появляется всего одна новая функция — придется освоить ремесло спикера (т.е. четко формулировать утверждения и вовремя ставить их на голосование).
Кроме того, Премьеру придется смириться с тем обстоятельством, что заседания Правительства станут существенно продолжительнее и, может быть, придется увеличить их количество.При этом, система вице-премьеров и их секретариатов полностью ликвидируется. Только один из министров (по выбору Президента) назначается вице-премьером, в том смысле, что он замещает Премьера на время его отсутствия, а в остальное время выполняет свои министерские обязанности. У него должен быть в Доме Правительства небольшой аппарат (2-3 человека), который должен доводить до его сведения краткую хронику событий, происходящих в Правительстве.Для обеспечения оперативной работы Правительства и Премьера создается Президиум Правительства (отметим, что в нынешней ситуации в его существовании нет никакого смысла). Он состоит из ряда ключевых министров (по выбору Премьера) и утверждается голосованием на заседании Правительства.Секретариат Премьера работает исключительно на него самого (т.е. включает в себя секретарей, помощников, советников, службу протокола и т.д.). В отсутствие Премьера, он также работает на вице-премьера, его замещающего. III.4 Министерства и министры.Министерства становятся основным инструментом работы Правительства. Именно они станут разрабатывать отраслевые разделы программ Правительства, они будут полностью отвечать за ситуацию в контролируемых областях деятельности.Министерства являются единственным органом, который имеет право представлять в Правительство проект его решения или другого нормативного акта и полностью отвечает за его содержание. После поступления проекта документа из министерства в Правительство, он не может быть изменен, иначе, как голосованием на заседании Правительства. Министры должны будут нести полную ответственность за деятельность своих подчиненных, которая будет выражаться в том, что, во-первых, только министры должны будут подписывать проекты нормативных актов, направляемые министерствами в Правительство, во-вторых, только они будут выступать на заседаниях Правительства, защищая работу своих министерств.III.5 Отдельные ведомства.Ведомства (государственные комитеты, комитеты Российской Федерации, отдельные службы и некоторые другие организации) в обязательном порядке курируются отдельными министрами. Планы их работ утверждаются Правительством отдельно, но по согласованию с курирующими министерствами. III.6 Аппарат Правительства. Для обеспечения работы Правительства и его комиссий требуется изменение структуры и формы работы Аппарата Правительства. Основной работой Аппарата должна стать проверка соответствия проектов документов, направляемых министерствами для рассмотрения Правительством, законодательству, требованиям Президента и собственным программам Правительства. Для решения этой задачи создается институт референтов.Должность референта должна быть приравнена к должности заместителя министра, причем перевод заместителя министра в референты должен считаться поощрением в рамках дальнейшего повышения по службе.
В связи с тем, что по классификации госслужащих в настоящий момент такой должности не существует, референтами должны будут стать начальники отделов отраслевых департаментов Аппарата Правительства (которые, в своем нынешнем виде, ликвидируются). При этом, количество новых отделов по сравнению с существующей ситуацией придется увеличить, а сами они при этом превращаются в личные аппараты референтов и уменьшаются до 3-5 человек. В обязанности референтов входит подготовка экспертных заключений по поступившим к нему документам и доклады этих заключений на заседаниях Правительства. Референт несет личную ответственность за их содержание.Кроме того, он должен обеспечивать работу правительственных комиссий по своему профилю. Аппарат Правительства и его референты не имеют права править или изменять те документы, которые они получают из министерств.Аппараты референтов должны увольняться вместе с увольнением соответствующего референта — начальника отдела. Свободные ставки для такой реформы освобождаются за счет ликвидации секретариатов вице-премьеров (+ собственно работники департаментов Правительства).На первых этапах реформы Аппарата сохраняется структура Департаментов, объединяющих референтов по близким темам. Руководители Департамента отвечают за качество работы референтов, дают предложения по кадровым назначениям и распределяют поручения по отдельным референтам (отделам). Кроме того, начальники департаментов в случае необходимости лично докладывают Премьеру вопросы, находящиеся на обеспечении в его департаменте.Именно начальники департаментов должны будут выходить на Премьера с предложением считать вопрос не подготовленным для обсуждения на Правительстве, что автоматически должно вести за собой наказание работника Министерства (министра или его заместителя), который подписывал этот документ в адрес Правительства. Примечание. В дальнейшем, по мере развития системы и (главное) после окончательного становления кадрового аппарата Правительства (см. ниже), департаменты могут и должны отмереть. Для этого достаточно перевести референтов на личный доклад Премьеру и усилить кадровые службы Аппарата Правительства. При этом начальники департаментов станут старшими референтамиIII.7 Отдельные подразделения Аппарата Правительства.III.7.1 При такой системе особую роль будет играть отдел писем Аппарата Правительства, который должен будет давать ответ на колоссальный объем писем, поступающих в Правительство со стороны, причем в подавляющем числе случаев, этот ответ должен указывать автору то министерство, которое отвечает за его вопрос. Это позволит перевести Аппарат Правительства на систему, при которой он имеет право рассматривать исключительно документы, подготавливаемые в министерствах.III.7.2 Юридическое управление должно готовить заключение на все документы, поступающие в Правительство со стороны министерств и ведомств, или комиссий Правительства. Без такого заключения документ в дальнейшую работу поступать не должен. Такая работа аналогична работе Правового управления ГосДумы и современное Юридическое управление Аппарата Правительства к ней абсолютно не готово.
В настоящий момент это управление лишь визирует или не визирует документы в соответствии с решением начальства, полностью игнорируя правовую сторону вопроса. III.7.3 На первом этапе, очень важная роль в новой структуре Правительства отводится кадровой службе. Новая роль Аппарата (контролера и объективного эксперта) невозможна без наказания виновных и отлаженного механизма кадровой ротации. В то же время, до того, как аттестационные комиссии наладят полноценное функционирование системы кадрового резерва, именно кадровая служба Правительства должна будет подыскивать кандидатуры на ключевые должности – заместителей министров и референтов Правительства. Существенную помощь в этом ей должны будут составить руководители отраслевых департаментов Правительства – и эта еще одна причина, по которой их нельзя сразу ликвидировать.Политическое примечание. После окончательного становления системы подготовки кадрового резерва можно будет рассмотреть вопрос о переходу к системе партийных министров – т.е. назначать их из представителей парламентских партий, в соответствии с результатами выборов. Это станет возможным, поскольку все остальные работники в министерствах будут контролироваться Президентом, как главой государственной службы.
IV. Проблемы, требующие отдельного рассмотрения
IV.1 На уровне министерств и ведомствИзменение ситуации, приводящее министерства к необходимости не только готовить окончательные версии документов, но и нести за них персональную ответственность, неминуемо поставит их в сложную ситуацию. Кадровый состав всех без исключения министерств и ведомств за последние 10 лет крайне ослаблен. По этой причине можно с уверенностью сказать, что подавляющее большинство министерств и ведомств объективно не сможет в первое время после проведения административной реформы готовить документы, которые хотя бы с натяжкой можно было бы признать удовлетворительными.Какую реакцию вызовет у министерств сама реформа? Прежде всего, будет сделана попытка представить ее глупой шуткой. Министерства и ведомства будут продолжать практику направления в Правительство отписок, не согласованных ни с другими министерствами, ни с собственными юридическими службами. Будет развернута широкая кампания в прессе о том, что излишняя требовательность к «заслуженным и уважаемым людям» серьезно вредит Правительству в целом и «разрушает политическую стабильность».Единственным выходом из этой ситуации является ее максимальная объективизация и открытость. Необходимо в обязательном порядке, на первые поступившие из министерств и ведомств неудовлетворительные ответы, подготовить очень грамотные юридические и профессиональные рецензии и открыто обсудить их на заседании Правительства. Соответствующие министры будут при этом поставлены в крайне неудобное положение (и начнут реальную кадровую работу в своих министерствах). Виновные в ситуации заместители министров должны быть жестко наказаны решением Правительства (на первый раз — строгий выговор, на второй — увольнение).
Можно с уверенностью сказать — до первых увольнений по причине несоответствия отдельных чиновников занимаемой должности, результатов административной реформы и реальной работы Правительства не будет.После первых увольнений министерства испугаются и начнут умышленно создавать сложности для работы Аппарата Правительства (например, готовить к документу объемом 1 страницу лист разногласий на 30-40 страниц). Такая ситуация также должна жестко пресекаться Аппаратом (в части разоблачения пустых и противоречащих законодательству и линии Президента и Правительства моментов в позиции отдельных министерств и ведомств) — с наказанием соответствующих чиновников.В целом, можно сказать, что к первым 100 дням нового Правительства в каждом министерстве и ведомстве кадровый состав руководства должен начать серьезно изменяться.IV.2 На уровне Аппарата Правительства Как отмечено в предыдущем пункте, первое время работы Аппарата по новым правилам потребует от него колоссального напряжения в части экспертизы поступающих от министерств и ведомств документов. При этом с уверенностью можно сказать, что среди вновь назначенных референтов будет большое количество лиц как не соответствующих необходимому профессиональному уровню, так и серьезно коррумпированных. Эта ситуация потребует особого внимания от руководителей Аппарата Правительства. Они должны будут тщательно контролировать работу референтов и юристов и в случае необходимости ее дублировать. При этом, должностные инструкции референтов и юристов должны быть составлены так, чтобы их можно было легко уволить за недостаточно качественную работу.IV.3 На уровне собственно ПравительстваНовая система работы Правительства создаст проблемы при проведении его заседаний. У министров нет опыта публичных дискуссий, они не умеют отстаивать свои позиции на глазах у зрителей (а часто очень заинтересованы в том, чтобы их реальные позиции не стали достоянием общественности). Неминуемо будет большое количество «проколов» (в частности, можно с уверенностью сказать, что будет большое количество попыток внести изменения в документы «задним числом»). Эта ситуация потребует качественной работы референтов, которым придется говорить не только о явно сформулированных замечаниях к обсуждаемым документам, но и о потенциально возможных.
V. Сравнительный анализ
Основное отличие новой структуры Правительства – появление лиц, лично отвечающих за содержание документов (проектов решений), выносимых на обсуждение Правительства. Все остальные изменения сделаны либо для того, чтобы ликвидировать параллельные структуры принятия решений, размывающие эту ответственность (вице-премьеры с их аппаратами и отраслевые департаменты Правительства), либо для помощи министерствам (в первую очередь!) и контроля за соответствием их деятельности интересам государства и требованиям Президента, отраженных в программных документах Правительства (система референтов). Новые требования к деятельности Правительства в части подготовки программных документов обязательно должны найти свое отражение в указе Президента о новой структуре Правительства. В этом случае станет принципиально невозможным продолжение ситуации, когда Правительство не только не дает оценок собственным документам, но и активно возражает против того, чтобы их анализировали сторонние эксперты, в том числе, из Администрации Президента.
Новые требования, предъявляемые министрам (публичная ответственность!) заставят их максимально строго подойти к подбору кадров в своих министерствах, в результате чего отрицательный отбор кадров, при котором квалифицированные и не коррумпированные чиновники выживаются с государственной службы, действующий в настоящий момент, заменится на положительный.Существенные изменения произойдут в Аппарате Правительства. Из теневого кабинета он превратиться в технический аппарат, обеспечивающий качественную работу собственно Правительства. Будет полностью исключена возможность внесения существенных изменений в уже рассмотренный Правительством документ (в настоящее время эта стандартная практика Аппарата Правительства).Такая реформа Аппарата резко ослабит его роль в процессе принятия решений Правительством, но существенно усилит в вопросе административного контроля за качеством этих решений.
VI. Заключение
Как следует из вышесказанного, между началом работы Правительства на новых принципах и тем моментам, когда все положительные моменты, заложенные в реформе, начнут работать в полном масштабе, должен пройти некоторый срок (от 2 до 4 месяцев). Этот период будет характеризоваться крайне высокой кадровой текучкой — как в Аппарате Правительства, так и в министерствах и ведомствах. Одновременно, в этот период эффективность работы Правительства (если под эффективностью понимать количество принятых документов) будет достаточно низкой. Примечание. В настоящий момент Правительство принимает колоссальное количество документов, но подавляющее их количество не выдерживает никакой критики, как с формальной (соответствие законодательству), так и с содержательной точки зрения.В то же время, после его окончания можно будет с большой долей уверенности сказать, что практически все документы, выходящие из Правительства будут отвечать интересам государства, соответствовать политике Президента и не противоречить законодательству.Этот период необходимо максимально использовать для разработки среднесрочной программы Правительства (прежде всего, в экономической сфере, в части привлечения иностранных инвесторов). К тому моменту, когда все административные механизмы в Правительстве будут отлажены и начнут работать «на автомате» необходимо иметь ясную программу действий.
М.Хазин
Февраль 2000 г.
